O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi člana 97. tačka 6. Ustava Republike Srbije, prema kojoj, pored ostalog, Republika Srbija uređuje i obezbeđuje jedinstveno tržište i pravni položaj privrednih subjekata.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Postoji izrazito naglašen javni interes da se, u procesu izgradnje i jačanja mehanizama otvorene i tržišne privrede, sistem privrednih komora u Republici Srbiji osavremeni i modernizuje. Ovaj proces adaptiranja komorskog sistema prema potrebama privrede najbolje je obaviti uvažavajući dva bazična načela – ugledajući se na postojeće, i to najefikasnije, komorske sisteme država članica Evropske unije i usklađujući tako usvojena iskustva sa specifičnostima ekonomskih i društvenih okolnosti Republike Srbije i njene dugogodišnje tradicije komorskog organizovanja privrednika.
U zemljama EU postoje dva osnovna sistema osnivanja komora: sistem zakonskog i sistem dobrovoljnog osnivanja. Osnovna razlika između ova dva sistema se sastoji u načinu sticanja svojstva pravnog lica, odnosno na kom pravnom aktu komore zasnivaju pravni subjektivitet, kao i na činjenici da li je članstvo u komorama obavezno ili dobrovoljno.
Komore evrokontinentalnog tipa osnivaju se zakonom, što znači da ove komore stiču pravni subjektivitet na osnovu zakona o privrednim komorama. Zakonom se određuju zadaci komora, obavezno članstvo, organi i organizacija komora, način finansiranja i nadzor nad radom komora. Zakonski sistem osnivanja komora je karakterističan za ekonomski najrazvijenije kontinentalne zemlje EU, ali i za zemlje koje imaju dugogodišnju tradiciju komorskog organizovanja.
Sistem dobrovoljnog osnivanja komora se zasniva na volji privrednika da sami osnuju komoru. On je poznat kao privatnopravni ili anglosaksonski model osnivanja komora.
Što se autentičnih iskustava Srbija u uređenju komorskog sistema tiče, postoji izrazito duga tradicija institucionalnog regulisanja ovih pitanja. Istorijat uređivanja komorskih modela traje preko 150 godina i upućuje na potrebu da se koriste i sopstvena iskustva.
Ovaj zakona kojim se uređuje komorski sistem u Republici Srbiji korespondira sa zakonima zemalja EU i to zakonima Nemačke, Austrije, Francuske, Italije, Holandije, Španije, Grčke, Luksemburga i drugim uporedivim državama, na čije pravne sisteme i institute se Srbija ugledala u istorijskom procesu izgradnje sopstvenog pravnog sistema.
Do sada važeći zakonski okvir za funkcionisanje komora je podrazumevao postojanje 20 komora kao posebnih pravnih lica, u potpunosti nezavisnih u organizovanju i odlučivanju. Na taj način su stvoreni uslovi za rascepkanost i razjedinjenost činilaca komorskog sistema, odnosno do njihove svojevrsne feudalizacije i zastupanja parcijalnih interesa. Time je obesmišljen smisao postojanja komora – objedinjena snaga, struka, znanje i interesi privrednih subjekata, koji su prethodno usklađeni u složenom postupku uvažavanja sektorskih i regionalnih specifičnosti, a potom, argumentima i snagom jedinstva celokupne privrede, zastupani pred nadležnim državnim i regulatornim telima. U pravnoj teoriji i praksi jedan od osnovnih uslova za obrazovanje pravnog lica – sposobnost da deluje kao jedinstvena celina – primenjen u komorskom sistemu organizovanja nepotrebno velikog broja subjektiviteta, zapravo je doveo do paradoksalnog rezultata koji je ugrozio razloge osnivanja i postojanja komora, ali i do opravdanih kritika u javnosti i samih članica, suočenih sa glomaznim i neefikasnim sistemom.
Važećim zakonskim rešenjem, koje se primenjuje 1. januara 2013. godine, uveden je sistem dobrovoljnog članstva u, do tada, postojećim komorama sa obaveznim članstvom (nacionalnoj, pokrajinskim, regionalnim i gradskoj), uz mogućnost osnivanja dobrovoljnih privrednih komora prema delatnostima. Ovo rešenje ne predstavlja izraz ekonomske potrebe i dovelo je do apsurda komorski način i principe organizovanja. Naime, gubljenjem obaveznosti članstva postojećih komora, u konkretnim okolnostima nivoa razvoja srpske privrede i tradicije, uključivši i komoru osnovanu za nivo teritorije Republike, razbijeno je jedinstvo privrednih subjekata, a mogućnost usklađivanja različitih interesa privrednika, posebno izraženih prema delatnostima, drastično je oslabljena. U konačnom rezultatu, privredne komore su značajno izgubile na snazi zastupanja jedinstvenih interesa privrednika, a Vlada i državni organi ostali bez najznačajnijeg partnera u izgradnji privrednog sistema.
Zamena sistema obaveznog članstva dobrovoljnim članstvom, uz isključivanje komorskog organizovanja sa obaveznim članstvom, kako to iskustvo zemalja koje su to učinile pokazuje, na duži rok vodi gubitku snage komorskog sistema, posebno u pogledu mogućnosti za usklađivanje velikog broja parcijalnih interesa različitih sektora privrede i zastupanja usklađenih interesa pred državnim organima, nadležnim za donošenje privredne regulative i ekonomskih mera kojima se uspostavlja privredni ambijent. Zastupanje zajedničkih interesa svih privrednih subjekata pred državnim organima, uz složeni proces usklađivanja različitih interesa prema delatnostima, veličini privrednog subjekta i drugim specifičnostima, moguće je samo ako su svi privredni subjekti članovi komore.
Polazeći od potrebe da se reše navedeni problemi, predloženi zakonski okvir pojačava i unapređuje ulogu komora u više pravaca u kojima komora treba da bude: inicijator i predlagač privrednih zakona; servis privrede i poslodavaca; vršilac poverenih i dodatno proširenih javnih ovlašćenja; privredni samoregulator (uzanse, kodeksi, vodiči, modeli zakona, standardi) i kreator „mekog prava”; nosilac alternativnih načina rešavanja privrednih sporova; organizovani edukator; zastupnik privrede pred državom; zastupnik privrede u inostranstvu; nosilac raznovrsnih usluga za potrebe privrednih društava, posebno malih i srednjih, kao i preduzetnika; informacioni centar za privredne subjekte; tržišno orijentisan u svom radu u cilju obezbeđivanja finansijskih sredstava čime se obezbeđuje smanjivanje obima finansiranja iz članarina.
Reprezentativnost pozicije Komore (u smislu uticaja, članstva, moći, rezultata, snage, kvaliteta i stručnosti) prema inostranstvu, prema državi i prema članstvu, u postojećim okolnostima, neuporedivo je izraženija u okruženju zakonskog članstva i osnivanja nego u okruženju dobrovoljnog članstva i ugovornog osnivanja.
Zakonski tekst iz 2009. godine, kada je ukinuto obavezno članstvo u komorama, primenjen na postojeći komorski model organizacije iz 2001. godine, doveo je do apsurda u kome ne samo da nema sistema i jedinstva, već je uspostavljena faktička neprirodna konkurencija komora, koje su osnovane za različite nivoe teritorijalne organizacije (nacionalna komora, komore autonomne pokrajine, grada, odnosno regionalne komore za područja opština), a koje bi trebalo da budu deo jedinstvenog komorskog sistema.
Predlogom zakona u potpunosti se napušta navedeni koncept, a sistem konstituiše kao jedinstven i efikasan u radu. Privredna komora Srbije i okružne privredne komore obrazuju i čine jedinstvenu komorsku instituciju osnovanu zakonom. Nacionalna privredna komora postaje skup interesa decentralizovanih u okružnim privrednim komorama, ali međusobno usaglašenih i jedinstveno zastupanih pred državom i međunarodnim institucijama i partnerima. Sistem upravljanja podrazumeva da privredni subjekti, kao članice komore, biraju svoje predstavnike u organima i telima kako na nivou okruga, tako i na nivou Privredne komore Srbije, kao jedinstvene i usklađene organizacije. Dakle, zakonskim odredbama uspostavlja se sistem koji u potpunosti promoviše organizacioni princip karakterističan za komorski način organizovanja: komorom upravljaju njeni članovi. Jedinstvo privrednika koji obavljaju delatnost na celokupnoj teritoriji Republike ostvaruje sa na dva nivoa: u okviru okružnih privrednih komora, posebno u radu privrednog parlamenta okružne privredne komore, odnosno u okviru organa Privredne komore Srbije, koju upravo čine okružne privredne komore.
Konstituisanje novog načina organizacije komora sa obaveznim članstvom ima za posledicu racionalizaciju troškova rada sadašnjih, postojećih komora, s obzirom da će ukidanje obaveze finansiranja velikog broja pravnih lica imati za rezultat značajno manju članarinu koju plaćaju privredni subjekti.
Predlog zakona o privrednim komorama, pored komora sa obaveznim članstvom, zadržava mogućnost osnivanja ugovornih komora u želji da pruži mogućnost određenom broju privrednih subjekata da se udruže u komorsku formu organizovanja, u skladu sa sopstvenim interesima i procenom.
Prema tome, komorski sistem sa obaveznim članstvom u Republici Srbiji se nameće kao superioran, iz sledećih razloga: (1) nehomogenost interesa privrednih subjekata i nemogućnost snažne reprezentativnosti u sistemu dobrovoljnosti, (2) potreba snaženja javnih ovlašćenja koje vrši Privredna komora Srbije, (3) jači partner Vladi u zaštiti interesa privrede, (4) jačanje međunarodne reputacije domaće privrede, (5) maksimalna reprezentativnost, (6) ravnopravnost interesa privrednih subjekata, (7) evropska tradicija i evropska dominacija ovog sistema, (8) loše iskustvo država koje su ovaj sistem zamenile ugovornim osnivanjem i dobrovoljnim članstvom, (9) snaga domaće tradicije, (10) slabost tranzicione privrede za samoorganizovanjem u sistemu dobrovoljnosti, (11) sistem ugovornog osnivanja i dobrovoljnog članstva omogućio bi nametanje interesa jakih i malobrojnih nad slabima i mnogobrojnima, (12) svojinski i imovinski aspekti.
Iz navedenih razloga, neophodno je usvojiti novi zakon i u potpunosti urediti pitanja od značaja za uspostavljanje efikasnog komorskog sistema u Republici Srbiji.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA
U članu 1. Predloga zakona uređuju se: pojam, vrste, registracija, identitet, članstvo, poslovi, imovina i odgovornost za obaveze privrednih komora, odnos privrednih komora sa drugim organima i organizacijama, organi, posebna tela za rešavanje sporova, opšti akti i finansiranje privrednih komora, finansijski izveštaji, poslovne knjige i revizija privrednih komora, granska udruženja, opšta udruženja preduzetnika, kao i javnost rada.
Članom 2. Privredne komore su definisane kao interesne, poslovno-stručne i neprofitne organizacije svih privrednih subjekata koje povezuje zajednički poslovni interes.
U čl. 3. i 4. su definisane vrste privrednih komora u Republici Srbiji: Privredna komora Srbije, privredne komore autonomnih pokrajina, a mogu postojati i ugovorne privredne komore. Privredna komora Srbije obrazuje za teritorije okruga, određene posebnim zakonom, privredne komore okruga, pri čemu privredne komore okruga mogu biti obrazovane za teritoriju jednog ili više okruga.
Članom 5. je regulisano da u autonomnim pokrajinama, u skladu sa Ustavom Republike Srbije i ovim zakonom, postoje privredne komore autonomnih pokrajina, kao posebne organizacije jedinstvenog komorskog sistema Republike Srbije.
Članom 6. su regulisane ugovorne privredne komore koje, za ostvarivanje zajedničkog poslovnog interesa na određenoj teritoriji ili u određenoj privrednoj grani, može osnovati najmanje 100 privrednih subjekata.
U članu 7. je predviđeno da se privredne komore upisuju u Registar privrednih komora, u skladu sa posebnim zakonom, što predstavlja kontinuitet sa sadašnjim ređenjem i obrazovanim Registrom koji vodi Agencija za privredne registre.
Članom 8. uređuje se svojstvo Privredne komore i navodi da Privredna komora ima svojstvo pravnog lica, u skladu sa osnivačkim aktom, odnosno statutom, imaju naziv pod kojim obavljaju poslove i istupaju u pravnom saobraćaju, uz dodatak sedišta i da naziv privrednih komora mora biti na srpskom jeziku i pismu koje je u službenoj upotrebi u Republici Srbiji. Istim članom definiše se i da Privredne komore sa svojstvom pravnog lica u poslovanju mogu koristiti jedan ili više skraćenih naziva, ako su ti nazivi navedeni u osnivačkom aktu, odnosno statutu privredne komore, pod istim uslovima i na način pod kojim se koristi pun naziv, kao i pravila za isticanje naziva ostalih privrednih komora.
Članom 9. Predloga zakona su precizirani individualni i kolektivni članovi privrednih komora, kao i članstvo, odnosno pripadnost privrednim komorama autonomnih pokrajina.
Članom 10. uređuje se da Privredna komora Srbije i privredne komore autonomnih pokrajina vode evidenciju svojih članova, kao i da Privredna komora Srbije svojim aktom bliže uređuju jedinstvenu sadržinu i način vođenja evidencije iz stava 1. ovog člana.
U čl. 11. do 15. definisani su osnovni poslovi privrednih komora, prema vrstama privrednih komora, čime je jasno razgraničena nadležnost, odnosno izbegnuto preklapanje poslova u radu, a privrednim subjektima su približene usluge i funkcije komore. Definisanim poslovima je unapređena pozicija Privredne komore Srbije, u okviru nje okružnih privrednih komora, i komora autonomnih pokrajina, što je od najvećeg interesa za članove komora, koje će na taj način ostvarivati svoje interese i potrebe kroz strukturu komorske organizacije, kao i uređen način osnivanja i rada predstavništava Privredne komore Srbije u inostranstvu.
U članu 16. definisano je da privredne komore imaju svoju imovinu i da mogu da je stiču obavljanjem poslova na tržištu, za razliku od dosadašnjih rešenja kojim imovina komore nije bila definisan pojam.
Članom 17. definiše se da Privredne komore sa svojstvom pravnog lica za svoje obaveze odgovaraju celokupnom svojom imovinom, ali ne odgovaraju za obaveze svojih članova, kao što ni članovi privredne komore ne odgovaraju za obaveze Privredne komore Srbije.
U članu 18. je uređen odnos privrednih komora sa drugim organima i organizacijama, a posebno je značajna odredba kojom je predviđeno da Privredna komora Srbije, zastupajući interese svojih članova, učestvuje u postupku pripreme predloga zakona i drugih propisa od značaja za privredu davanjem obrazloženog mišljenja na nacrte zakona i predloge drugih propisa nadležnom ministarstvu i Vladi Republike Srbije, te da dostavlja nadležnom organu analizu efekata nacrta propisa koji imaju uticaj na privredu.
Čl. 19. do 28. definisani su organi i funkcioneri komora, pojačana kontrola i nadzorna uloga u cilju interesa članova komore. U cilju racionalnijeg poslovanja, eksplicitno je promovisan princip da funkcija u komori predstavlja javnu funkciju u smislu radnopravnih propisa, te da imenovani funkcioneri mogu da zasnuju radni odnos u komori samo na određeno vreme, za period obavljanja mandata, čime je izbegnuta mogućnost zapošljavanja kadrova nakon isteka mandata, a što u velikoj meri opterećuje poslovanje komora.
Čl. 29. i 30. uređen je rad arbitraže Privredne komore Srbije, objedinjavanjem unutrašnje (Stalni izbrani Sud) i međunarodne (Spoljnotrgovinske) arbitraže u cilju racionalizacije rada i izbegavanja spornih pitanja o nadležnosti arbitraže, prvenstveno u zavisnosti od toga da li postoji dovoljno izražen elemenat inostranosti.
Član 31. Predloga zakona uređuje opšta akta Privredne komore Srbije i privredne komore autonomnih pokrajina.
Članom 32. uređuje se finansiranja komore, racionalizacijom broja komora značajno se smanjuju troškovi za finansiranje rada. Članovi komore koji učestvuju u radu Skupštine PKS, a to su isključivo predstavnici privrednih subjekata, odlučuju o visini članarine.
Član 33. Predloga zakona definiše se obaveza vođenja i podnošenja finansijskih izveštaja, poslovnih knjiga i revizija.
Članom 34. uređuju se granska udruženja.
U čl. 35. do 39. su uređeni principi organizovanja preduzetnika, uz određena prilagođavanja novoj komorskoj organizaciji, uz uvođenje mogućnosti da se, u skladu sa voljom preduzetnika, organizuje i njihov parlament u okvirima Privredne komore Srbije.
U članu 40. definiše se javnost rada Privredne komore Srbije.
Članom 41. Predloga zakona predviđa se da nadzor nad primenom zakona vrši ministarstvo nadležno za poslove privrede.
Čl. 42. do 49. – Prelazne i završne odredbe, definisano je da će Privredna komora Srbije i privredne komore autonomnih pokrajina uskladiti svoje statute sa odredbama zakona u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu zakona, a organizaciju, druga opšta akta i organe će uskladiti sa odredbama zakona u roku od dvanaest meseci od dana stupanja na snagu zakona.
Članom 50. Predloga zakona uređuje se da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, br. 65/01, 36/09 i 99/11 – dr. zakon), osim odredaba čl. 8, 9. i 21, koje važe do 1. januara 2017. godine.
Članom 51. Predloga zakona predviđa se da zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, osim odredaba čl. 9. i 32. ovog zakona, koje se primenjuju od 1. januara 2017. godine.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA KOJA SU NEOPHODNA ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budzetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Razmatranje i donošenje ovog zakona po hitnom postupku predlaže se u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12 – prečišćeni tekst). Predlog zakona je neophodno doneti po hitnom postupku iz razloga institucionalnog i pravnog regulisanja ove oblasti i da bi se stvorili uslovi da se predložena rešenja primene u što bržem roku.
VI. STUPANjE NA SNAGU ZAKONA
Zakon stupa na snagu u roku od osam dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, osim odredaba čl. 9. i 32. ovog zakona, koje se primenjuju od 1. januara 2017. godine.