ANALIZA EFEKATA ZAKONA
1. Određivanje problema koje zakon treba da reši
Zakonom o graničnoj kontroli uređuje se oblast granične kontrole saglasno obavezujućim propisima EU, odnosno Uredbi 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje lica preko granice (Zakonik o šengenskim granicama).
Odredbama Zakona o graničnoj kontroli uređuje se granična kontrola, policijska ovlašćenja granične policije, pitanja u vezi sa državnom granicom i graničnom linijom, označavanje, odnosno obeležavanje granične linije i državne granice, prelazak državne granice i granični prelazi, granična provera (osnovna i detaljna), prenos oružja i municije preko državne granice, poslovi granične policije van područja graničnog prelaza, međunarodna granična policijska saradnja, kao i saradnja između državnih organa iz sistema integrisanog upravljanja granicom.
Navedeni zakon ujedno predstavlja i pravni osnov za uspostavljanje informatičkog sistema/platforme granične kontrole u cilju efikasnijeg obavljanja granične kontrole, odnosno olakšanog kretanja lica i roba preko državne granice, uz istovremeno omogućavanje efikasnijih graničnih provera i obezbeđenja državne granice u borbi protiv prekograničnog kriminala i iregularnih migracija. Navedeni informacioni sistem će predstavljati osnovu za povezivanje sa šengenskim informacionim sistemom (SIS).
Analizom funkcionisanja nadležnih službi na graničnim prelazima utvrđeni su sledeći problemi:
Ne postoji telo ili državni organ (agencija, služba, direkcija) koja upravlja graničnim prelazima. Zbog navedenog se u praksi dešava da ne postoji jedinstveno tekuće i investiciono održavanje kao ni jedinstveno planiranje izgradnje i rekonstrukcije graničnih prelaza. Iako su sve nadležne službe koje funkcionišu na graničnim prelazima (Uprava granične policije, Uprava carina, Veterinarska i fitosanitarna inspekcija) budzetski korisnici, svaka služba ponaosob plaća račune za struju, vodu, grejanje. U praksi se postavlja pitanje ko je ovlašćen da održava zgradu na graničnom prelazu, čisti područje graničnog prelaza, održava zajedničke prostorije, popravlja zajedničke instalacije, itd. Navedeni problem posebno je izražen na području drumskih graničnih prelaza dok na drugim prelazima (aerodromski, železnički i rečni) navedna pitanja su u nadležnosti operatera.
Iz navedenog razloga predloženo je da navedene poslove obavlja Republička direkcija za imovinu Republike Srbije koja je zakonom ovlašćena da upravlja objektima u javnoj svojini. Navedena direkcija već upravlja graničnim prelazima Batrovci (granični prelaz prema Hrvatskoj) i Horgoš (graničniu prelaz prema Mađarskoj) na osnovu odluke Vlade o privremenom upravljanju. Kao negativan primer nepostojanja jedinstvenog upravljanja graničnim prelazima može se navesti drumski granični prelaz Preševo (granični prelaz prema Makedoniji). Iako se isti nalazi na koridoru 10, na navedenom graničnom prelazu ne funkcioniše teretni terminal (zbog nerešenih imovinsko-pravnih odnosa sa Interspidom) tako da se za teretna motorna vozila granična kontrola (policijska, carinska, veterinarska i fitosanitarna) obavlja na području graničnog prelaza na saobraćajnim trakama koje su predviđene za odvijanje saobraćaja, što otežava odvijanje saobraćaja i usporava graničnu kontrolu.
Uspostavljanjem subjekta koji će „gazdovati” graničnim prelazima omogućiće se uredno tekuće održavanje, plansko investiciono održavanje i dopineti sinhronizovanoj modernizaciji graničnih prelaza.
2. Ciljevi koji se donošenjem zakona postižu
Osnovni ciljevi koji će se postići donošenjem ovog zakona su:
Obezbeđenje državne granice;
Zaštita života i zdravlja ljudi i životne sredine;
Sprečavanje vršenja i otkrivanja krivičnih dela i prekršaja;
Sprečavanje iregularnih migracija;
Sprečavanje i otkrivanja drugih aktivnosti i radnji kojima se ugrožava javni red i mir, pravni poredak i javna bezbednost;
Postavljeni cilj je usaglašavanje sa komunitarnim pravom koji predstavlja osnov za primenu pravila šengenskog prostora, odnosno koji je neophodan uslov za pristupanje Republike Srbije Evropskoj uniji, što je opredeljeni cilj Vlade Republike Srbije. Primena pravila šengenskog prostora (Zakonik o šengenskim granicama) podrazumeva obezbeđenje bezbednosti na spoljnim granicama, kao i kasnije, u fazi punopravnog članstva u EU, bezbedan protok lica i robe unutar šengenskog prostora;
Jedinstveno funkcionisanje i održavanje svih graničnih prelaza Republike Srbije;
Definisanjem i detaljnim uređenjem policijskih ovlašćenja granične policije obezbeđuje se, s jedne strane efikasan rad ove službe, dok, s druge strane, obezbeđuje se i visok nivo zaštite prava svih lica koja podležu graničnoj kontroli prilikom prelaska državne granice.
3. Da li su razmatrane mogućnosti rešavanja problema bez donošenja akta
Zakon o zaštiti državne granice donet je 2008. godine i, iako prepoznaje sistem integrisanog upravljanja granicom, zahteva značajno poboljšanje i unapređenje koje bi prevazilazilo opseg za izmene i dopune važećeg zakona.
Takođe, komunitarno pravo u ovoj oblasti je veoma „živo” i česte su izmene relevantnih propisa, što podrazumeva i usaglašavanje nacionalnog zakonodavstva sa novinama.
U prilog rešavanju problema donošenjem novog zakona je svakako i činjenica da se određene nadležnosti iz oblasti upravljanja graničnim pojasom, premerom, označavanjem i obeležavanjem (postavljanje oznaka i druge signalizacije), kao i izgradnja, opremanje i održavanje graničnih prelaza prenose na Republičku direkciju za imovinu Republike Srbije, kao državni organ u Republici Srbiji nadležan za upravljanje i raspolaganje stvarima u javnoj svojini.
Naravno da bi poveravanje ovih poslova Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije podrazumevalo podizanje njihovih administrativnih kapaciteta kao i uspostavljanje određenog sistema finansiranja, što će u narednom periodu biti realizovano.
4. Zašto je donošenje zakona najbolji način za rešavanje problema?
Donošenje zakona je najbolji način za rešavanje problema, jer na sveobuhvatan način uređuje ovu oblast, odnosno unapređuje rešenja koja su već predviđena Zakonom o zaštiti državne granice, a ujedno predviđa i neka nova koja su proizvod evropskog prava ili dugogodišnje prakse granične policije.
Napred navedena problematika nesinhronizovanog upravljanja graničnim prelazima i utvrđivanje nadležnosti Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije jedan je od problema koji mogu biti rešeni iskljičivo zakonskim propisom.
Važećim Zakonom o zaštiti državne granice predviđena je „granična kontrola” i „minimum granične kontrole”. U skladu sa Šengen border kodom sada je granična kontrola podeljena na osnovnu, detaljnu i minimum granične kontrole. Osnovni razlog za podelu na osnovnu i detaljnu kontrolu je zbog ubrzanja procesa kontrole na graničnim prelazima. Zakonom je predviđeno da ukoliko postoji potreba, u skladu sa analizom rizika (profilisanje putnika), za detaljnom kontrolom, ista se obavlja na tzv. drugoj liniji kontrole što u praksi znači da se detaljne provere vrše na nekom drugom mestu na području graničnog prelaza čime se postiže da se ne zadržavaju putnici na prvoj liniji kontrole odnosno nad kojima se vrši samo osnovna kontrola.
Dvostepenost u kontroli će omogućiti brže odvijanje graničnih provera putnika a samim tim i brže odvijanje saobraćaja preko graničnih prelaza.
Imajući u vidu da ne postoji propis koji reguliše koje uslove treba da ispunjavaju granični prelazi (prostorije, oprema, infrastruktura, broj zaposlenih) granični prelazi u Republici Srbiji nisu ravnomerno opremljeni u pogledu navedene opreme i infrastrukture i drugih materijalno-tehničkih sredstava neophodnih za funkcionisanje graničnog prelaza. Zbog toga na pojedinim graničnim prelazima ne postoje ni osnovni uslovi za rad: nepostojanje pijaće vode, problemi sa električnim napajanjem, pristupne saobraćajnice itd. Navedeni problem bi se rešio aktom Vlade koji bi predvideo uslove koje treba da ispunjavaju granični prelazi po svim navedenim elementima, predviđen ovim predlogom zakona.
Takođe, u slučaju da analiza rizika ukazuje da postoji povećan rizik od nevojnih izazova zbog kojih može doći do ugrožavanja državne granice i javne bezbednosti predviđeno je angažovanje policijskih službenika, sredstava i opreme drgih org.jedinica MUP kao i Vojske Srbije. Navedena mogućnost je predviđena u skladu sa iskustvima MUP Srbije u upravljanju migracionom krizom od 2015. godine do danas (kada je preko teritorije Republike Srbije prešlo preko milion migranata).
Granična kontrola u stanju povećanog rizika je predviđena kao mogućnost, odnosno kao mehanizam koji će se aktivirati prilikom događaja koje nije moguće unapred planirati i koji će aktivirati pored kapaciteta granične policije i kapacitete (ljudske i tehničke) i ostalih linija rada u MUP i Vojske R Srbije u slučaju masivnog priliva migranata.
5. Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu?
Rešenja u Zakonu o graničnoj kontroli će pozitivno uticati na sva lica (državljane i strance) koja, prilikom prelaska državne granice, podležu graničnim proverama (osnovnim ili detaljnim), kao i na operatere aerodroma, luke i železničke stanice.
S tim u vezi, omogućavanje efikasnijeg obavljanja graničnih provera obezbediće veću fluktuaciju lica na graničnim prelazima. Takođe, usaglašavanjem sa najvišim standardima koje postavlja evropsko zakonodavstvo, biće značajno unapređena i bezbednost državne granice.
Određena zakonska rešenja odnose se i na nadležnost drugih državnih organa. Novinu u zakonu svakakao predstavlja utvrđivanje nadležnosti Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije u pogledu upravljanja graničnim pojasom, premerom, označavanjem i obeležavanjem na državnoj granici (postavljanje oznaka i druge signalizacije), kao i izgradnja, opremanje i održavanje graničnih prelaza.
Određena pravila su uvedena imajući u vidu kategoriju putnika koja prelaze državnu granicu, a reč je o: predstavnicima drugih država i članova njihovih delegacija, pilotima i drugim članovima posade, pomorcima-brodarcima, licima sa diplomatskim statusom, prekograničnim radnicima i maloletnim licima. Za navedene kategorije lica predviđene su olakšane procedure, imajući u vidu status navedenih lica, kao i nizak migracioni rizik što će, u konačnosti, doprineti bržem prelasku državne granice navedenih kategorija lica.
Imajući u vidu opasnost od zloupotrebe dece, trgovine i krijumčarenje ljudima neophodno je propisati da se prilikom prelaska državne granice maloletnih lica od strane policijskih službenika obrati posebna pažnja. U uporednoj praksi rešenja su vrlo različita (neke države propisuju različite starosne granice za samostalno putovanje maloletnika, neke države propisuju saglasnost jednog ili oba roditelja, neke države prave razliku između dece – domaćih i dece stranih državljana). Šengen border kod daje samo generalnu instrukciju „da treba obratiti posebnu pažnju na maloletnike kada putuju sami ili u pratnji drugog lica”, dok je državama članicama ostavio slobodu da svojim nacionalnim zakonodavstvom urede ovo pitanje. U Predlogu zakona je predloženo da maloletno lice do navršene 16. godine, državljanin Republike Srbije kada putuje samo ili u pratnji drugog lica koje mu nije roditelj ili zakonski staratelj, mora posedovati overenu pisanu saglasnost oba roditelja ili zakonskog staratelja. Prvenstveno, navedena odredba se odnosi na maloletno lice državljanina Republike Srbije, ali ne i na strane državljane, imajući u vidu da veliki broj maloletnih stranih državljana svakodnevno putuje i prelazi državnu granicu, te da bi uvođenje iste obaveze za maloletnike iz stranih država izazvalo mnogo problema u praksi, a postoji i pretpostavka da su isti već kontrolisani na izlazu iz svoje matične države.
Propisivanjem navedenog načina prelaska maloletnika preko državne granice preventivno će se sprečiti zloupotreba dece.
6. Kakve troškove će primena zakona izazvati građanima i privredi, a naročito malim i srednjim preduzećima?
Primena ovog zakona stvara određene troškove operatera u vazdušnom, železničkom i u rečnom saobraćaju. Naime, neophodno je da operater obezbedi razdvajanje putnika u međunarodnom saobraćaju od ostalih putnika bez obzira na troškove, odnosno operater koji ostvaruje prihode od prevoza putnika u međunarodnom saobraćaju mora računati i na navedene troškove, što je u skladu sa međunarodnim pravom.
Sredstva potrebna za obezbeđivanje informatičke opreme potrebne za uspostavljanje Informatičkog sistema granične kontrole biće obezbeđena iz EU projekata. Informatički sistem kao elektronski registar podataka u vezi s graničnom kontrolom već postoji, samo je isti potrebno unaprediti i proširiti kapacitet.
Kontinuarana ulaganja u ljudske resurse angažovane na poslovima granične kontrole predstavljaju savremenu potrebu u cilju uspostavljanja što efikasnije službe. Navedeno se realizuje kroz različite edukacije i radionice, što najčešće ne iziskuje dodatna finansijska sredstva, jer predstavlja sastavni deo projekata.
7. Da li pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Očekivani pozitivni efeki primene ovog zakona svakako opravdavaju finansijske implikacije na pojedine subjekte (operatere). Građani su izuzeti od finansijskih efekata primene ovog propisa.
8. Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata i tržišna konkurencija?
/
9. Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu?
Za predmetni zakon nije sprovođena javna rasprava po Poslovniku Vlade, imajući u vidu da se istim ne menja u bitnoj meri uređenje nekog pitanja, odnosno oblast granične kontrole.
10. Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se postiglo ono što se zakonom predviđa?
Mere koje će se preduzeti u cilju efikasnije primene ovog zakona ogledaju se u donošenju podzakonskih propisa, kao i niza standardnih operativnih procedura.
Vlada donosi propis kojim će propisati uslove koje mora da ispunjava granični prelaz u pogledu prostorija, uređaja, opreme, infrastrukture, broja zaposlenih i drugih materijalno tehničkih sredstava neophodnih za funkcionisanje graničnog prelaza.
Vlada, na predlog ministarstva nadležnog za poslove saobraćaja uz saglasnost nadležnih državnih organa nadležnih za upravljanje granicom, donosi akt kojim određuje režim graničnih provera stranih i domaćih plovila i granične prelaze na kojima će se provere vršiti.
Ministar donosi propise kojima bliže uređuje:
oblik, sadržinu i način postavljanja posebnih oznaka, tabli i signalizacije za označavanje blizine državne granice, graničnog prelaza, radnog vremena graničnog prelaza, područja graničnog prelaza;
način postupanja granične policije prilikom utvrđivanja i rešavanja graničnog incidenta i povrede državne granice;
izgled i sadržinu obrasca i način najave i odjave lova uz graničnu liniju;
izgled i sadržinu obrasca zahteva za izdavanje graničnog odobrenja i graničnog odobrenja i način izdavanja;
način podnošenja zahteva i izdavanja saglasnosti za uređenje prostora uz državnu granicu;
način podnošenja zahteva i izdavanja saglasnosti za izgradnju, postavljanje objekata, promena njihove namene, kao i postavljanje instalacije, opreme i uređaja na području graničnog prelaza i prethodnu saglasnost za početak radova na području graničnog prelaza;
sadržaj zahteva za izdavanje, način izdavanja i oduzimanja, izgled i sadržaj isprava predviđenih ovim zakonom;
način vršenja nadzora državne granice i način izdavanja, izgled i sadržaj akata koje policijski službenici sačinjavaju prilikom obavljanja poslova nadzora državne granice;
način vršenja graničnih provera i način izdavanja, izgled i sadržaj akata koje policijski službenici sačinjavaju prilikom obavljanja poslova graničnih provera;
sadržaj, izgled pečata i način unosa podataka o prenosu oružja i municije preko državne granice u putnu ispravu;
sadržaj, izgled pečata i posebnih oznaka i način unosa podataka o ulasku i izlasku, o odbijanju ulaska/izlaska, druge podatke od značaja za graničnu proveru u putnu ispravu;
izgled, sadržaj obrazasca potvrde iz člana 47. ovog zakona i obrasca posebnog lista iz člana 48. ovog zakona.