O b r a z l o ž e nj e
I. Ustavni osnov za donošenje zakona
Ustavni osnov za donošenje Zakona o izmeni i dopuni Zakona o državnoj upravi sadržan je u članu 97. stav 1. tačka 16. Ustava Republike Srbije, kojim se utvrđuje da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa.
II. Razlozi za donošenje zakona
Predloženom izmenom i dopunom Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14 – u daljem tekstu: Zakon) uređuje se međuopštinska saradnja kada opštine u vršenju poverenih poslova nisu u mogućnosti da te poslove samostalno izvršavaju. U postupku vršenja nadzora nad radom organa opštine ili grada u vršenju poverenih poslova državne uprave predviđena je mogućnost da organ državne uprave predloži jedinicama lokalne samouprave zajedničko obavljanje određenih poslova iz njihove nadležnosti zaključivanjem sporazuma o međuopštinskoj saradnji, na koji saglasnost daje Vlada.
Napred navedene izmene vrše se radi njegovog usklađivanja sa Predlogom zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, jer sadrži povezana rešenja koja su predmet uređivanja, a odnose se na racionalnije ili stručnije obavljanje pojedinih poverenih poslova zaključivanjem sporazuma o međuopštinskoj saradnji.
Pored toga, razlozi za izmenu i dopunu Zakona sadržani su u opredeljenju naše države da se normativno uskladi sa jednim od osnovnih obeležja savremenih demokratskih država a to je otvoreni dijalog, saradnja i partnerstvo zainteresovane javnosti s organima državne uprave.
Savet Evrope usvojio je 2009. godine Kodeks dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka koji definiše opšte principe, smernice, instrumente i mehanizme za aktivno učešće zainteresovane javnosti u ovom procesu. Komitet ministara Saveta Evrope svojom Deklaracijom o Kodeksu dobre prakse za građansko učešće u procesu donošenja odluka pozvao je nacionalne vlasti da u procesu podsticanja učešća zainteresovane javnosti u proces donošenja odluka uzmu u obzir ovaj dokument. Lisabonski ugovor (Official Journal of the European Union, C 306, 17 December 2007 ) promoviše potrebu Vlada za sprovođenju otvorenog transparentnog i stalnog dijaloga sa predstavnicima udruženja i organizacija civilnog društva. Navedena dokumenta usvojena na nivou EU, predstavljaju dobru polaznu osnovu za regulisanje širokog kruga pitanja učešća zainteresovane javnosti u procesu donošenja odluka u Republici Srbiji.
Predloženom izmenom i dopunom Zakona omogućava se učešće zainteresovane javnosti u procesu donošenja odluka i kreiranju propisa pravno zasnovana na:
– Ustavu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06) kojim su zajemčena osnovna prava i slobode, među kojima su i sloboda mišljenja i izražavanja, pravo na obaveštenost, sloboda udruživanja i pravo na peticiju;
– Rezoluciji Narodne skupštine Republike Srbije o zakonodavnoj politici („Službeni glasnik RS”, broj 55/13), u kojoj je kao jedan od ciljeva zakonodavne politike navedeno obezbeđivanje potpune transparentnosti i otvorenosti tokom celokupnog zakonodavnog procesa. Rezolucija između ostalog promoviše i neophodnost uređenja procesa konsultacija i procesa javne rasprave u cilju povećanja kvaliteta zakonodavnog procesa. U skladu s navedenim, izražena je potreba za detaljnijim uređenjem i doslednim poštovanjem pravila o učešću javnosti u zakonodavnom procesu;
– Članu 11. Zakona o Narodnoj skupštini Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 9/10) kojim se utvrđuje obaveza javnosti rada;
– Članu 9. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11,68/12-US, 72/12, 7/14 i 44/14) i Poslovniku Vlade („Službeni glasnik RS”, br. 61/06-prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14), kojima se propisuje i obaveza Vlade da javnosti omogući uvid u svoj rad;
– Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u proces donošenja propisa („Službeni glasnik RS”, broj 90/14), koje predstavljaju prvi korak sistemskog regulisanja saradnje organa državne uprave sa organizacijama civilnog društva. Smernice uvode nove i unapređuju postojeće mehanizme i nivoe saradnje (informisanje, savetovanje, uključivanje i partnerstvo) organa državne uprave i organizacija civilnog društva na svim nivoima njihovog učešća.
– Strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14) koja ukazuje na potrebu za unapređenjem načela, standarda i mera za saradnju državnih i drugih organa i organizacija sa organizacijama civilnog društva u postupku donošenja odluka kojima se uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od opšteg interesa. Ova strategija ukazuje na potrebu aktivnog učešća građana u formulisanju i sprovođenju javnih politika, što predstavlja jednu od ključnih pretpostavki transparentnog rada uprave.
– Akcionom planu za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 61/16), koji u jednoj od mera predviđa uspostavljanje mehanizama kojima bi se zainteresovanim stranama i javnosti omogućilo učešće u postupku donošenja propisa na svim nivoima vlasti, što se predviđa kroz predloženu izmenu i dopunu Zakona o državnoj upravi.
– U Akcionom planu za sprovođenje Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period od 2016. do 2017. godine („Službeni glasnik RS”, broj 8/16) koji u posebnom cilju 4. predviđa unapređenje uloge građana i privrede u sistemu upravljanja javnim politikama, donošenju propisa i unapređenju kvaliteta administrativnih procedura.
Zaključkom Vlade RS 05 broj: 345-03-1758/2012 od 16. marta 2012. godine, kojim je prihvaćeno Pismo o nameri pristupanja Partnerstvu za otvorenu upravu, Srbija je započela proces pristupanja međunarodnoj inicijativi Partnerstvu za otvorenu upravu. Ova multilateralna inicijativa koja je pokrenuta 2011. godine, ima za cilj jačanje integriteta, transparentnosti, efikasnosti i odgovornosti javne vlasti, kroz izgradnju poverenja javnosti, saradnju sa civilnim društvom, osnaživanje učešća građana u upravljanju javnim poslovima, borbu protiv korupcije, pristup informacijama, upotrebu novih tehnologija, a sve u cilju delotvornijeg i odgovornijeg rada organa javne vlasti.
Pored navedenog, trenutno se u Republici Srbiji sprovodi reforma zakonodavnog procesa koja između ostalog uvodi koncept polaznih osnova za izradu zakona, ali predviđa i uređenje načina obrazovanja, funkcionisanja i odgovornosti radnih grupa za izradu propisa, kao i detaljno uređenje procesa učešća zainteresovanih strana i javnosti u zakonodavnom procesu. Predložene izmene Zakona o državnoj upravi pružaju osnovu da se modeli saradnje urede na jednoobrazan i svrsishodan način i dopunjuju rešenja koja se navedenom reformom imaju sprovesti. Takođe, predložene dopune Zakona o državnoj upravi dosledno sprovode ideju sadržanu u pomenutim dokumentima.
Predloženom izmenom želi se omogućiti učešće zainteresovane javnosti u procesima pripreme zakona, propisa i drugih akata, kao i strategija, akcionih planova i drugih planskih dokumenata.
Trenutno je prema članu 76. Zakona, javnosti omogućeno upoznavanje sa radom državnih organa preko sredstava javnog informisanja. Međutim, kako je jedno od osnovnih obeležja savremenih demokratskih država razvijeno civilno društvo, koje podrazumeva učestvovanje zainteresovane javnosti u otvorenom dijalogu, saradnji i partnerstvu s organima državne uprave u postupcima donošenja propisa, može se zaključiti da bi dopuna Zakona o državnoj upravi predstavljala korak dalje u obezbeđivanju uslova za uspešnije učešće zainteresovane javnosti u procesu donošenja propisa čime bi se obezbedila transparentnost ali i unapredio kvalitet zakonodavnog procesa.
Prema predloženoj izmeni čl. 77. Zakona, uključivanje javnosti u proces pripreme Predloga zakona i drugih akata, podrazumeva sledeće osnovne oblike:
opšta obaveza uključivanja javnosti u proces pripreme Predloga akata iz delokruga ministarstava i posebnih organizacija;
opšta obaveza objavljivanja obaveštenja o otpočinjanju pripreme Predloga zakona;
objavljivanje dokumenta Polaznih osnova, u određenim slučajevima;
opšta obaveza realizacije konsultacija sa zainteresovanom javnošću u radnoj fazi pripreme Predloga zakona, u skladu sa njegovim predmetom i dejstvom; ista obaveza se u određenim slučajevima odnosi na podzakonske akte;
obaveza sprovođenja javne rasprave, u pogledu izmena zakona kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost (bliže se uređuje Poslovnikom Vlade);
shodna primena navedenih oblika uključivanja javnosti u proces pripreme dokumenata javnih politika.
III. Objašnjenje pojedinačnih rešenja
Član 1. – Odredbama člana 75. Zakona o državnoj upravi uređeni su odnosi organa državne uprave sa organima opština, gradova i grada Beograda, kao i nadzor organa državne uprave nad radom opština, gradova i grada Beograda u vršenju poverenih poslova državne uprave u kojem imaju sva opšta i posebna ovlašćenja koja u skladu sa Zakonom imaju u nadzoru nad radom drugih imaoca javnih ovlašćenja. Predloženom dopunom člana 75. novim stavovima od 3. do 7. vrši se usklađivanje sa Predlogom zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi kojim su razrađeni oblici međuopštinske saradnje, odnosno elementi zaključenih sporazuma o međuopštinskoj saradnji i druga pitanja koja treba da obezbede racionalnije izvršavanje poslova organa opština ili gradova.
Saradnja opština prema predloženom rešenju realizuje se i spoljnom inicijativom tj. predlogom nadzornog organa državne uprave (stav 1).
Zakonom je propisan rok od 30 dana da se organi opština, odnosno opština i grada izjasne o predlogu organa državne uprave o zajedničkom obavljanju poverenih poslova (stav 2).
Ukoliko jedinice lokalne samouprave prihvate predlog o zajedničkom obavljanju poverenih poslova sporazum o saradnji dostavlja se ministarstvu nadležnom za lokalnu samoupravu (stav 3).
Saglasnost na zajedničko izvršavanje poverenih poslova daje Vlada, tako da se komunikacija između jedinica lokalne samouprave i državnih organa odvija preko ministarstva nadležnog za lokalnu samoupravu, s tim što je neophodno i da se uspostavi mehanizam saglasnosti koji bi potvrđivao ispunjenost uslova i predviđenog načina obavljanja poslova utvrđenih uredbom Vlade (stav 4).
Uredbom Vlade propisuju se bliži uslovi za ostvarivanje saradnje u obavljanju poverenih poslova, kao i posledice neprihvatanja predloga od strane opština (stav 5).
Član 2. – Odredba člana 77. Zakona o državnoj upravi, koja uređuje uslove za održavanje javne rasprave u pripremi zakona, menja se u celini tako što se uspostavlja obaveza uključivanja javnosti u pripremu zakona, propisa i drugih akata.
Obaveza uključivanja javnosti, na prvom mestu, podrazumeva njeno blagovremeno obaveštavanje o iniciranju rada na izmeni zakona, i to putem davanja obaveštenja koje sadrži osnovne informacije o planiranim zakonskim rešenjima, putem objavljivanja na internet stranici ministarstva, odnosno posebne organizacije, i preko portala e-uprava (stav 2).
Navedena obaveza obaveštavanja javnosti o otpočinjanju pripreme Predloga zakona, u slučaju zakona kojima se kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, podrazumeva objavljivanja naročitog dokumenta kojim se detaljnije izlažu osnovna načela za uređivanje određenih društvenih odnosa u datoj oblasti – dokument Polazne osnove (stav 3). U pitanju je instrument u funkciji javnosti zakonodavne politike, čije je uvođenje predviđeno Rezolucijom Narodne skupštine o zakonodavnoj politici („Službeni glasnik RS”, broj 55/13).
Pored navedenih oblika učešća javnosti, predviđena je novina koja se odnosi na stvaranje pretpostavke javnosti tzv. radne faze pripreme Predloga – predviđena je obaveza sprovođenja konsultacija sa svim relevantnim akterima, kao što su drugi državni organe, organizacije civilnog društva, stručna javnost, kao i druge zainteresovane strane, u fazi rada na koncipiranju i formulisanju pojedinih zakonskih rešenja, odnosno izbora pojedinih regulatornih opcija, kao i razmatranja mogućih posledica predloženih zakonskih izmena (npr. u fazi pripreme analize efekata). Konsultacije se ostvaruju na način koji je adekvatan u odnosu na materiju zakona, krug subjekata na koje se odnosi, a u cilju obezbeđivanja otvorenosti i participativnosti ove faze zakonodavnog procesa (stav 4).
Za obavezu uključivanja javnosti u radnu fazu pripreme propisa, predviđena je shodna primena uslova iz stava 4. istog člana, jer je uzeto u obzir da neki organi u donošenju podzakonskih akata kojima se razrađuju pojedine odredbe ili se određuje način izvršenja pojedinih odredbi zakona na koje se odnosi i obaveza objavljivanja polaznih osnova, vrše konsultacije sa velikim brojem subjekata, kao i da je njihovo donošenje po pravilu vezano za kratke rokove (stav 5).
Finalna faza uključivanja javnosti u proces pripreme zakona i drugih propisa, podrazumeva sprovođenje javne rasprave. Predložena formulacija zadržava postojeći standard obaveze sprovođenja javne rasprave za zakone kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. Detaljnije uređenje načina sprovođenja javne rasprave je predmet Poslovnik Vlade (st. 6. i 7).
Predloženom izmenom predviđeno je da ministarstvo nadležno za državnu upravu, u saradnji sa organom nadležnim za javne politike priprema i donosi pravilnik kojim se uređuju smernice dobre prakse za učešće javnosti u pripremi Predloga zakona, drugih propisa i akata. (stav 8).
Predložena izmena člana 77. Zakona obuhvata i obavezu da se u pripremi strategija, akcionih planova i drugih dokumenata javnih politika, shodno primenjuju napred navedeni uslovi koji se odnose na uključivanje javnosti u proces pripreme Predloga zakona i drugih propisa (stav 9).
Takođe, u pripremi strategije razvoja obavezno se sprovodi javna rasprava, u skladu sa poslovnikom Vlade. (stav 10).
Član 3. – Propisan je dan stupanja na snagu zakona.
IV. Finansijska sredstva potrebna za sprovođenje zakona
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije.