ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Koji problem se rešava propisom?
Obezbeđivanje uslova za uključivanje zainteresovane javnosti u proces kreiranja politika, a naročito u proces pripreme zakona, propisa i drugih akata, kao aktivnosti koje u sklopu svog delokruga ostvaruju ministarstva i posebne organizacije, predstavlja kategorijalni imperativ demokratskog poretka. Otvorenost i participativnost u radu organa državne uprave omogućava transparentost, predvidljivost, odgovornost, veći kvalitet u radu, kao i efikisanost. Kao nosioci procesa artikulacije određenih zahteva ili interesa javljaju se organizacije civilnog društva, šire asocijacije ili drugi oblici organizovanja i predstavljanja, koji traže odgovarajući način da predstave pitanja od značaja za proces zakonodavne inicijative, kao i da daju konkretna rešenja i predloge. Poseban značaj u pogledu unapređenja otvorenosti i neposrednog uključivanja organizacija civilnog društva, kao i drugih reprezentativnih predstavnika zainteresovane javnosti, u radu organa državne uprave u procesu zakonodavne inicijative, kao i pripreme drugih propisa, planskih akata, strategija i akcionih planova, predstavlja stvaranje većeg stepena prihvatanja definisanih predloga zakonskih rešenja, kreiranje usklađenih i koordinisanih javnih politika, s jedne strane, odnosno snižavanje ili uklanjanje društvenih konflikta u vezi sa ovim predlozima, s druge strane. Na ovaj način se istvoremeno utiče na bolje uslove primene budućih zakonskih rešenja i efikasnost u pogledu ostvarivanja planiranih ciljeva i rezultata.
Evropska komisija (EK) posebno zagovara ,,uključivanje organizovanih društvenih interesa u neformalne procedure donošenja odluka’’ kao dela njegove progresivne strategije za aktiviranje sa ciljem da se osmisle tačke za aktere učešće civilnog društva pretežno u nadnacionalnom formulisanju politika. Ovaj stav je predstavljen u Beloj knjizi o evropskoj upravi (European Governance White Paper), dokumentu koji je orijentir za postepeni napredak uključivanja civilnog društva u kreiranju politika EU. Ovaj dokument navodi opštu potrebu da se stimuliše aktivno učešće i da se upozna sa potrebama i očekivanjima građana kroz bolji kvalitet, relevantnost i efikasnost politike EU sa ciljem da se ,,kreira uverljiviji krajnji rezultat i stvore institucije koje sprovode politike. U ovom smislu, vredno je pomenuti internet sistem konsultacija iniciran od strane EK preko platforme ,,Tvoj glas u Evropi’’ (Your Voice in Europe) koja poziva na konsultacije, diskusije i druge instrumente za izjašnjavanje tokom faze formulisanja politika.
Postojeće stanje, kako na planu pravne regulative, tako i prakse organa državne uprave, omogućava određeni nivo informisanosti javnosti u pogledu procesa pripreme zakonskih i drugih propisa, kao i učešće, u formatu javne rasprave. Važeća odredba člana 77. Zakona o državnoj upravi, predviđa da su ministarstvo i posebna organizacija dužni da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, sprovedu javnu raspravu, dok je način sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona bliže uredjen poslovnikom Vlade. Ovakvo zakonsko rešenje je usko, u pogledu kruga situacija na koje se odnosi, i u pogledu obaveza koje predviđa za organe državne uprave u pogledu uključivanja zainteresovane javnosti.
Kao posledica ovakvog zakonskog rešenja, koje je razrađeno odredbom člana 41. Poslovnika Vlade („Službeni glasnik RS”, br. 61/06 – prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14), u praksi se javna rasprava javlja u svega 20% Predloga zakona koji se usvajaju na Vladi (izvor: Strategija javne uprave RS). Posebno se uočava problem tzv. kvaliteta javne rasprave, u pogledu obezbeđivanja reprezentativnih učesnika, kao predstavnika zainteresovane javnosti, stručne, poslovne i akademske zajednice, a pogotovu načina na koji se ostvaruje komunikacija, odnosno razmatraju i/ili uvažavaju rezultati javne raspave.
Svakako najveći značaj ima pitanje blagovremene dostupnosti Predloga zakona, propisa i drugih akata. Ovo pitanje trenutno nije uređeno zakonom, dok Poslovnik Vlade predviđa da, ako sprovođenje javne rasprave nije obavezno, materijal postaje dostupan javnosti najkasnije kad nadležni odbor donese zaključak kojim Vladi predlaže da donese akt ili da utvrdi predlog akta. Drugim rečima, trenutno je na snazi relativno uska i nedovoljno primenjiva obaveza javne rasprave, dok se u većini slučajeva Predlog zakona objavljuje tek u momentu kad se prosleđuje Vladi na usvajanje, odnosno neposredno pre nego što dobije svojstvo pregloda zakona i tako postane notorni dokument, dostupan javnosti preko Narodne skupštine.
Na osnovu podataka iz Regulatornog indeksa Srbije 2015/16, koji priprema i objavljuje NALED, tokom 2015. godine, pripremljeno je 124 zakona, u 42 slučaja reč je o novom zakonu, dok je u 82 slučaja reč o izmenama i dopunama. Prema tim podacima, od 42 nova zakona u 30 slučaja sprovedna je formalna ili neformalna javna rasprava, dok je od 82 izmene i dopune zakona prema usvojenom kriterijumu, u polovini slučaja trebalo je sprovesti javnu raspravu, a to je učinjeno u 17 puta. Isti analitički dokument obrađuje i pitanje objavljivanja Predloga i predloga zakona i vremenu od objavljivanja Predloga do usvajanja: od ukupno 124 zakona i izmena i dopuna zakona koliko je doneto u 2015. godini (koje je NALED označio kao bitne i utiču na poslovno okruženje), prikupljeni su podaci da je 64 Predloga i predloga zakona objavljeno na sajtovima resornih ministarstava. Pored toga, prema istom dokumentu, uočava se trend pada indeksa javne rasprave, kao i raspoloživosti dokumenata, u posmatranom periodu (2014-2015).
2. Koji ciljevi treba da se postignu donošenjem zakona?
Osnovni cilj predložene zakonske izmene je definisanje učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, kao nove zakonske kategorije, koja podrazumeva, pored uobičajene forme javne rasprave, dva nova oblika sprovođenja:
– blagovremeno obaveštavanje javnosti o iniciranju procesa zakonskih izmena (obaveštenje o otpočinjanju procesa, objavljivanje Polaznih osnova), i
– realizacija transparetnog i participativnog procesa konsultacija u radnoj fazi pripreme Predloga zakona.
Očekivane posledice predloženih izmena su, na prvom mestu, kvantitativna promena, povećanje učešća predstavnika civilnog društva u procesima pripreme akata, povećanje broja interakcija, odnosno dostavljeniih kritičkih stavova u pogledu zakona ili propisa u pripremi.
S druge strane, očekuje se veći kvalitet u radu organa državne uprave, na osnovu dostavljenih predloga, analitičkih dokumenata ili drugih relevantnih priloga koje obezbeđuju organizacije civilnog društva i drugi predstavnici zainteresovane javnosti, a kojima se argumentuju stavovi dati u njihovim predlozima, sugestijama ili komentarima.
Konačno, ostvarivanjem većeg stepena participativnosti u procesu definisanja regulatornih rešenja, postiže se izgradnja poverenja u institucije sistema i motivisanje građana za uključivanje i učešće u procesu defi nisanja javnih politika nesumnjivo je od velikog značaja za društvo u celini. Takođe, učešćem građana u analizi, planiranju i kreiranju javnih politika obezbeđuje se potrebno jedinstvo koje za rezultat ima sprovo- đenje i najsloženijih reformskih procesa. Svest o neophodnosti uspostavljanja saradnje i dijaloga između države i građana u različitim sferama društvenog života i afirmacija ove ideje, dodatno su unapređeni usvajanjem Kodeksa dobre prakse za građansko učešće u procesu donošenja odluka na Konferenciji INGOs Saveta Evrope, 1. oktobra 2009. godine, koji nudi čitav spektar dobrih praksi i smernice za dalji razvoj i unapređenje odnosa u demokratskom procesu. Kodeks značajno doprinosi i transparentnosti kako opšteg okvira, tako i pojedinačnih principa i uslova za građansko uključivanje u donošenje odluka.
3. Da li su razmatrane druge opcije za rešavanje problema?
Pored predložene zakonske izmene, opcija koja je razmatrana jeste izmena odredbe čl. 41. Poslovnika Vlade, koja uređuje način sprovođenja javne rasprave.
4. Zašto je donošenje zakona najbolje rešenje datog problema?
Predložena izmena se odnosi na pitanje učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, i šireg je karaktera u odnosu na poslovničku materiju, odnosno podrazumeva novu kategoriju obaveze koju je potrebno urediti zakonom koji uređuje organizaciju i način rada organa državne uprave.
5. Na koga će i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu?
Subjekti na koje se neposredno odnosi predložena izmena, na prvom mestu su ministarstva i posebne organizacije, koje u sklopu svojih ovlašćenja sprovode aktivnosti pripreme zakona i drugih propisa, kao i izrade strategija i drugih planskih akata. Ovi subjekti su nosioci obaveze obezbeđivanja uslova za ostvarivanje učešća javnosti u ovim procesima.
Međutim, kategorija subjekata na koje će suštinski uticati predložena izmena, jesu organizacije civilnog društva i drugi organizacioni oblici zainteresovane javnosti za proces pripreme zakona i drugih propisa. Ovaj uticaj se ogleda u stvaranju predispozicije za veći stepen njihovog neposrednog učešća u procesu kreiranja regulatornih rešenja, putem javnih rasprava i potpune dostupnosti Predloga akata, u adekvatnoj fazi pripreme tih akata.
6. Kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročito malim i srednjim preduzećima)?
Izmena zakona ne predviđa nove troškove za građane i privredne subjekte.
7. Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Predložena izmena ne predviđa nove budžetske troškove, već se odnosi isključivo na izmene u načinu rada i organizaciji pojedinih poslova koji se već obavljaju u organima državne uprave.
8. Da li zakon stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju?
Predloženom izmenom se menja odredba zakona koji uređuje državnu upravu, i nije od neposrednog uticaja na tržište, učesnike na tržištu i njihove uzajamne odnose.
9. Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove o zakonu?
Nacrt zakona je pripremljen za potrebe javne rasprave. Javna rasprava o Nacrtu zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi je održana u periodu od 7. do 27. decembra 2016. godine, na osnovu zaključka o sprovođenju javne rasprave Odbora za pravni sistem i državne organe br. 11628/2016-1 od 6.12.2016. godine. Tekst Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi bio je postavljen na sajtu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave http://www.mduls.gov.rs/, kao i na portal e-uprave www.euprava.gov.rs. Tokom javne rasprave omogućeno je učešće i davanje priloga sa komentarima, predlozima i sugestijama svim zainteresovanim subjektima za pitanja učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, odnosno uređenja načina sprovođenja procesa konsultacija i javne rasprave povodom akata i propisa koje pripremaju državni organi u skladu sa svojim delokrugom (čl. 77. Zakona o državoj upravi).
Pre početka javne rasprave, osnovni elementi predloženih izmena Zakona i dokumenti na kojima je zasnovana ova zakonodavna inicijativa, predstavljeni su na okruglom stolu na temu „Transparentnost i učešće javnosti u zakonodavnom procesu i procesu kreiranja javnih politika“, koji je organizovalo Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave i Misija OEBS u Srbiji, dana 23.11.2016. godine, u hotelu „Metropol“ u Beogradu. Pred velikim brojem predstavnika nevladinih organizacija i zainteresovane javnosti, u sklopu rasprave na temu preispitvanja i aktuelne praksa ministarstava i državnih organa u vezi sa učešćem javnosti u procesu donošenja odluka i pripreme propisa, sa posebnim osvrtom na hitni postupak usvajanja zakona, razmotrene su mogućnosti unapređenja pravnog okvira Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade, u cilju unapređenja uslova za učešće i uticaj nevladinih organizacija u tom procesu, učesnici su posebno pozvani da se aktivno uključe u predstojeću javnu raspravu i daju svoj doprinos.
U okviru javne rasprave oranizovano je više debata i konsultacija sa zainteresovanom i stručnom javnošću. Istovremeno sa predstavljanjem Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi, predstavljen je i dokument Polazne osnove za unapređenje transparentnosti i učešća javnosti u procesu kreiranja javnih politika i zakonodavnom proesu, koji je predstavljao osnovu za definisanje predloženih normativnih izmena Zakona. Događaji koji su organizovani u sklopu javne rasprave, kao i druge aktivnosti, sprovodene su u saradnji sa Kancelarijom za saradnju sa civilnim društvom, kao i projektnim timom programa Podrške reformama u Srbiji, koji finansijski podržava Fond za dobru upravu Vlade Velike Britanije (eng. Good Governance Fund – GGF).
Prvi okrugli sto u sklopu javne rasprave organizovan je u Novom Sadu dana 15. decembra 2016. u hotelu „Park“, uz učešće predstavnika relevantnih organizacija civilnog društva. Ovom prilikom su predstavnici Ministarstva i saradnici na izradi zakona, predstavili nova zakonska rešenja, kao i dokument Polazne osnove prisutnim predstavnicima organizacija sa područja Novog Sada i Vojvodine.
Dana 16. decembra 2016. u Beogradu, u prostoru KC Grad, organizovan je tematski sastanak predstavnika organizacija civilnog društva okupljenih u okviru Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji. Nacionalni konvent je široka platforma civilnog sektora koja vodi tematski struktuiranu debatu predstavnika državne administracije, političkih partija, nevladinih organizacija, stručnjaka, privrede, sindikata i profesionalnih organizacija, u tematskom okviru procesa pristupanja Srbije Evropskoj uniji. Pored ovog okruglog stola, dana 12.12.2016. godine održane su i konsultacije sa članovima Programskog saveta ovog tela, kojom prilikom je dat prikaz pristupa koji je sadržan u datom predlogu izmene Zakona i pozvani članovi ovog tela da učestvuju u tekućoj javnoj raspravi.
Centralni događaj u sklopu javne rasprave organizovan je 21. decembra 2016. godine, u Beogradu, u hotelu „Metropol“. Poziv za učešće bio je postavljen na sajtu Ministarstva, dok je Kancelarija za saradnju sa organizacijama civilnog društva uputila zvaničan poziv predstavnicima organizacija civilnog društva. Odaziv predstavnika oranizacija civilnog društva i stručne javnosti bio je izuzetno visok (u raspravi učestvovalo više od 60 organizacija) i opšta je ocena da je javna rasprava uspešno sprovedena, te da su iznesene korisne sugestije i predlozi za unapređenje Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi. Deo članova projektnog tima za izradu Nacrta je učesnicima u raspravi predstavio razloge i suštinu predloženih izmena. Predložene novine, pored ostalog, obuhvataju objavljivanje dokumenta Polaznih osnova na samom početku procesa pripreme nacrta zakona, koji treba da pruži osnovne informacije o problemu koji se rešava, kao i ciljevima i očekivanim efektima predstojećih izmena propisa. Nacrt izmene zakona sadrži i proširivanje uslova za blagovremeni uvid javnosti u sadržinu nacrta zakona i davanje mogućnosti za unapređenje participativnoti, posebno organizacija civilnog društva.
U toku javne rasprave, kao i diskusije na navedenim okruglim stolovima veliki broj učesnika izneo je komentare i konstruktivne predloge za unapređenje Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi, a neki su naknadno dostavljeni i u pisanom obliku. Posebnu pažnju učesnika u raspravi izazvalo je uvođenje dokumenta Polaznih osnova. Pored toga, veći vroj učesnika u raspravi je istako potrebu da se unapredi participativnost u tzv. radnoj fazi pripreme i izrade propisa i drugih akata, odnosno fazi u kojoj nadležni organi državne uprave definišu koncepciju i ključna zakonska rešenja. Naime, konstatovano je kako je dosadašnja praksa pokazala da je formalna javna rasprava (bliže uređena čl. 41. Poslovnika Vlade), po pravilu relativno kasna faza za raspravljanje suštinskih pitanja predloženih zakonskih novina, da nije moguće u tom momentu raspravljati regulatorne opcije ili pitanja efekata tih opcija, već se rasprava svodi na normativna pitanja. Uočeno je da je potrebno unaprediti mogućnost učešća organizacija civilnog društva, kao i stručne, akadamske i šire zainteresovane javnosti, u radnoj fazi putem obavezivanja organa državne uprave da tokom pripreme nacrta zakona sprovode konsultacije sa svim relevantnim subjektima, na način koji je adekvatan u odnosu na predmet i dejstvo datog propisa. Ista primedba je navedena i povodom pitanja izrade podzakonskih akata. Navedene primedbe su usvojene i sprovedene su odgovarajuće izmene u tekstu Nacrta zakona.
Učesnici u raspravi su izneli značajan broj komentara o konkretnim problemima sa kojima se suočavaju u svojim lokalnim zajednicama, a koje predstavljaju izazove za šire i kvalitetnije informisanje i uključenje javnosti u procese kreiranja javnih poliika. Izražena je saglasnost da upotreba interneta za elektronske rasprave nije na zadovoljavajućem nivou, te da izuzetno mali procenat populacije koristi internet u ove svrhe. Ipak očigledno je da digitalna komunikacija pruža značajan prostor za unapređenje kvaliteta javnih rasprava i bolje informisanosti građana, te da se taj potencijal mora značajno unapređivati i promovisati u budućnosti kroz jačanje kapaciteta već postojeće platforme e–Uprava ali i uvođenjem novih.
U sklopu javne rasprave, Agencija za borbu protiv korupcije je dostavila svoje mišljenje br. 014-011-00-0403/2016-06 od 27.12.2016. godine, kojim je na prvom mestu istaknut značaj izmene važećih odredbi Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade u pogledu načina i uslova održavanja javnih rasprava, naročito u vezi sa strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije, Nacionalnom strategijom za brobu protiv korupcije, njenim Akcionim planom, Akcionim planom za poglavlje 23 – potpoglavlje Borba protiv korupcije, kao i Akcionim planom za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za 2016. i 2017. godinu. Dopis ABPK, pored toga, sadrži i određene predloge za izmenu Nacrta zakona: da je potrebno propisati pravilo da će se javne rasprave sprovoditi u procesu propreme svih zakona, a ne samo onih kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno interesuju javnost. Navedeni predlog izmene nije usvojen, iz razloga stvarne nemogućnosti organizacije i sprovođenja javne rasprave, sa svim elementima koji su bliže uređeni Poslovnikom Vlade, za sve nacrte zakona koje pripremaju ministarstva i organi državne uprave, imajući u vidu neophodnost intenzivne zakonodavne inicijative, odnosno potrebu definisanja određenog kriterijuma kojim će se obezbediti balans između vremenskih i organizaciono-tehničkih ograničenja i ostvarivanja zahteva transparentnosti u procesu pripreme zakona. Drugi predlog iz citiranog mišljenja se odnosi na potrebu otvaranja mogućnosti za učešće javnosti u ranoj fazi izrade nacrta propisa, na samom početku njegove pripreme, odnosno već povodom objavljenih polaznih osnova. Ovaj predlog je usvojen i sprovedena je odgovarajuća promena u tekstu nacrta zakona koji je izrađen na osnovu primedbi iz javne rasprave, konkretno, propisana je obaveza sprovođenja konsultacija sa svim relevantnim subjektima tokom celog procesa pripreme nacrta zakona.
Svi predlozi dati usmenim i pisanim putem u toku javne rasprave su razmotreni, a na osnovu pojedinih predloga sprovedene su izmene u tekstu nacrta zakona koji je upućen na mišljenje ministarstvima i posebnim organizacijama.
10. Koje će mere tokom primene zakona biti sprovedene da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona?
Nakon donošenja zakona, predstoje aktivnosti vezane za omogućavanje potpune primene predložene izmene, a to su, pored ostalog, izmena odredbi Poslovnika Vlade koje se odnose na dostupnost Predloga akata i sprovođenje javne rasprave, priprema predstavnika organa državne uprave za pravilnu primenu predložene zakonske novine, kao i obaveštavanje javnosti o uslovima koje ona propisuje.
Analiza efekata Zakona u delu koji se odnosi na međuopštinsku saradnju nije izrađen, jer se njime ne stvaraju nove obaveze za privredu i druge subjekte.