PREDLOG ZAKONA
O FINANSIRANjU LOKALNE SAMOUPRAVE
I. OSNOVNE ODREDBE
Predmet uređivanja
Član 1.
Ovim zakonom uređuje se obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) za obavljanje izvornih i poverenih poslova.
Pojmovi
Član 2.
Pojedini izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje:
1) izvorni prihodi su prihodi čiju stopu, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa, utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu se zakonom može ograničiti visina poreske stope, odnosno utvrditi najviši i najniži iznos naknade, odnosno takse;
2) ustupljeni prihodi su oni prihodi čija se osnovica i stopa, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa utvrđuju zakonom, a prihod ostvaren na teritoriji jedinice lokalne samouprave se ustupa u celini ili delimično toj jedinici lokalne samouprave;
3) ukupan nenamenski transfer je zbir transfera za ujednačavanje, opšteg, kompenzacionog i tranzicionog transfera, pri čemu je:
(1) transfer za ujednačavanje deo ukupnog nenamenskog transfera koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave čiji su prihodi po glavi stanovnika po osnovu ustupljenih poreza ispod određenog procenta proseka opština (bez gradova),
(2) opšti transfer deo ukupnog nenamenskog transfera koji se raspodeljuje svim jedinicama lokalne samouprave prema kriterijumima utvrđenim ovim zakonom,
(3) kompenzacioni transfer deo ukupnog nenamenskog transfera kojim se nadomešta deo izgubljenih prihoda, koji nastaje po osnovu promene republičkih poreskih propisa,
(4) tranzicioni transfer transfer koji se jedinici lokalne samouprave dodeljuje u prelaznom periodu utvrđenom ovim zakonom, a koristi se u cilju postepenog prilagođavanja budžeta jedinice lokalne samouprave smanjenom obimu raspoloživih sredstava, koji nastaje kao posledica prelaska na novi sistem finansiranja lokalne samouprave;
4) namenski transfer je transfer koji se koristi za finansiranje određenih funkcija i izdataka, a koji može biti:
(1) funkcionalni transfer – transfer koji se koristi za finansiranje izdataka u okviru određene funkcije,
(2) namenski transfer u užem smislu – transfer koji se koristi za tačno određenu svrhu, odnosno vrstu izdatka za koju je transfer dodeljen.
II. PRIMANjA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE
Garancija dovoljnosti prihoda
Član 3.
Republika je dužna da pri svakom prenošenju ili poveravanju novih poslova jedinici lokalne samouprave obezbedi odgovarajuća sredstva, odnosno izvore prihoda, potrebne za obavljanje tih poslova.
Nenamenski karakter prihoda
Član 4.
Svi prihodi jedinice lokalne samouprave su opšti prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i mogu se koristiti za bilo koju namenu, u skladu sa zakonom i odlukom o budžetu jedinice lokalne samouprave, sem onih prihoda čiji je namenski karakter utvrđen zakonom.
Vrste primanja jedinice lokalne samouprave
Član 5.
Sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom.
1. Izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave
Član 6.
Jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, i to:
porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na
nasleđe i poklon;
lokalne administrativne takse;
lokalne komunalne takse;
boravišna taksa;
naknada za korišćenje građevinskog zemljišta;
naknada za uređivanje građevinskog zemljišta;
naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine;
prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i
prihodi od drugih koncesionih poslova, koje jedinica lokalne samouprave zaključi u skladu sa zakonom;
9) novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku;
10) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta;
11) prihodi od prodaje pokretnih stvari koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta;
12) prihodi koje svojom delatnošću ostvare organi i organizacije jedinice lokalne samouprave;
13) prihodi od kamata na sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave;
14) prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave;
prihodi po osnovu samodoprinosa;
drugi prihodi utvrđeni zakonom.
Član 7.
Stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom.
Odluka iz stava 1. ovog člana donosi se nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu.
Izuzetno, odluka iz stava 1. ovog člana može se izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave.
Odluka se objavljuje na način na koji se objavljuju akti jedinice lokalne samouprave.
Porez na imovinu
Član 8.
Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.
Lokalne administrativne takse
Član 9.
Skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti.
Jedinica lokalne samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi.
Član 10.
Akt iz člana 9. stav 1. ovog zakona sadrži sledeće elemente:
1) spise i radnje za koje se uvodi lokalna administrativna taksa;
2) nastanak taksene obaveze;
3) obveznike takse;
4) način plaćanja takse;
5) oslobađanja od plaćanja takse;
6) visina takse.
Visina takse ne može biti veća od iznosa republičke administrativne takse propisane za odgovarajući, odnosno sličan spis ili radnju.
Lokalne komunalne takse
Član 11.
Skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava, predmeta i usluga.
Za korišćenje prava, predmeta i usluga iz stava 1. ovog člana ne može se uvoditi posebna naknada.
Član 12.
Obveznik lokalne komunalne takse jeste korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse.
Član 13.
Taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluge za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse.
Taksena obaveza traje dok traje korišćenje prava, predmeta ili usluge.
Član 14.
Lokalne komunalne takse ne plaćaju se za korišćenje prava, predmeta i usluga od strane državnih organa i organizacija, organa i organizacija teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave.
Član 15.
Lokalne komunalne takse mogu se uvoditi za:
1) isticanje firme na poslovnom prostoru;
2) isticanje i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i sl.);
3) držanje motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina;
4) korišćenje vitrina radi izlaganja robe van poslovnih prostorija;
5) držanje i korišćenje plovnih postrojenja i plovnih naprava i drugih objekata na vodi, osim pristana koji se koriste u pograničnom rečnom saobraćaju;
6) držanje i korišćenje čamaca i splavova na vodi, osim čamaca koje koriste organizacije koje održavaju i obeležavaju plovne puteve;
7) držanje restorana i drugih ugostiteljskih i zabavnih objekata na vodi;
8) držanje kućnih i egzotičnih životinja;
9) korišćenje prostora na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, osim radi prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti;
10) držanje sredstava za igru („zabavne igre“);
11) držanje muzičkih uređaja i priređivanje muzičkog programa u ugostiteljskim objektima;
12) korišćenje reklamnih panoa;
13) korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima;
14) korišćenje slobodnih površina za kampove, postavljanje šatora ili druge objekte privremenog korišćenja;
15) korišćenje obale u poslovne i bilo koje druge svrhe;
16) zauzeće javne površine građevinskim materijalom i za izvođenje građevinskih radova.
Vlada će utvrditi najviši iznos za lokalne komunalne takse iz stava 1. tač. 1), 2) i 3) ovog člana, na predlog Ministarstva finansija, koje će prethodno o tome pribaviti mišljenje Komisije za finansiranje lokalne samouprave.
Član 16.
Firma, u smislu ovog zakona, jeste svaki istaknuti naziv ili ime koje upućuje na to da pravno ili fizičko lice obavlja određenu delatnost.
Ako se na jednom poslovnom objektu nalazi više istaknutih firmi istog obveznika, taksa se plaća samo za jednu firmu.
Za svaku firmu istaknutu van poslovnog objekta plaća se taksa za svaku istaknutu firmu.
Član 17.
Jedinica lokalne samouprave može utvrditi lokalne komunalne takse u različitoj visini zavisno od vrste delatnosti, površine i tehničko-upotrebnih karakteristika objekata i po delovima teritorije, odnosno u zonama u kojima se nalaze objekti, predmeti ili vrše usluge za koje se plaćaju takse.
Član 18.
Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojim se uvodi lokalna komunalna taksa, utvrđuju se obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse.
Boravišna taksa
Član 19.
Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma.
Prihod od boravišne takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen.
Samodoprinos
Član 20.
Odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom ili davanjem pismene izjave, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno.
Oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje se statutom jedinice lokalne samouprave.
Član 21.
Odluka iz člana 20. stav 1. ovog zakona sadrži podatke koji se odnose na:
1) potrebe, odnosno namene za koje se sredstva prikupljaju;
2) područje na kome se sredstva prikupljaju;
3) vreme za koje se sredstva prikupljaju;
4) ukupan iznos sredstava koja se prikupljaju;
5) obveznike, način i rokove izvršavanja samodoprinosa, kao i lica koja se oslobađaju te obaveze;
6) visinu samodoprinosa (osnovica, proporcionalna stopa i dr.);
7) način vođenja evidencije o sredstvima;
8) iznos i jedinicu mere preračunavanja kada se samodoprinos izražava u radu, prevozničkim i drugim uslugama;
9) način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava;
10) način vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je odlukom određen.
Član 22.
Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje predlog odluke na način i u postupku predviđenom za donošenje statuta jedinice lokalne samouprave.
Inicijativu za donošenje odluke građani, odnosno odbornici podnose u skladu sa statutom.
Uz inicijativu se podnosi i program kojim se utvrđuju izvori, namena i način obezbeđivanja ukupnih finansijskih sredstava za realizaciju projekta koji je predmet odluke.
Član 23.
Odluku donose građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju.
Odluku donose i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se prikupljaju sredstva, ako na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine.
Odluka se smatra donetom kada se za nju izjasni većina od ukupnog broja građana iz st. 1. i 2. ovog člana.
Član 24.
Odluka se objavljuje na način na koji se objavljuju akti jedinice lokalne samouprave.
Odluka sa spiskom građana koji su u obavezi da plaćaju samodoprinos dostavlja se isplatiocu čije je sedište van područja na kome se sredstva prikupljaju.
Član 25.
Samodoprinos se može izraziti u novcu, robi, radu, prevozničkim i drugim uslugama, zavisno od potreba i mogućnosti građana.
Za građane iz člana 23. stav 2. ovog zakona samodoprinos se utvrđuje prema vrednosti imovine, odnosno prihoda od te imovine.
Član 26.
Osnovica samodoprinosa uređuje se odlukom.
Ako odlukom nije drukčije određeno, osnovicu samodoprinosa čine zarade (plate) zaposlenih, prihodi od poljoprivrede i šumarstva i prihodi od samostalne delatnosti, na koje se plaća porez na dohodak građana u skladu sa zakonom koji uređuje porez na dohodak građana, penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, odnosno vrednost imovine na koju se plaća porez na imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje porez na imovinu.
Član 27.
Samodoprinos se ne može uvoditi na primanja i imovinu koji su zakonom izuzeti od oporezivanja.
Penzioneri mogu dobrovoljno uplaćivati samodoprinos po osnovu penzija ostvarenih u zemlji i inostranstvu na osnovu pisane izjave.
Član 28.
Obračun i naplata samodoprinosa vrši se na način i u rokovima određenim odlukom, osim u slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku. U slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, obaveza je isplatioca da prilikom svake isplate odgovarajućeg prihoda, obračuna i uplati samodoprinos na taj prihod.
Ako se obračun i izvršenje naplate odlukom ne urede na drugi način, obračun i naplatu samodoprinosa iz ličnog primanja, od autorskih prava, patenata i tehničkih unapređenja i drugih ličnih primanja, odnosno prihoda na koje se plaća porez u procentu od svakog ostvarenog bruto prihoda, dužni su da vrše isplatioci tih ličnih primanja, odnosno prihoda, istovremeno sa uplatom odgovarajućih poreza i doprinosa, a iz penzija – prilikom njihovog obračuna.
Član 29.
Stopa samodoprinosa je proporcionalna i određuje se odlukom.
Olakšice i oslobođenja u plaćanju samodoprinosa utvrđuju se odlukom.
Član 30.
U pogledu načina utvrđivanja samodoprinosa, obračunavanja, zastarelosti, naplate, rokova za plaćanje, obračuna kamate i ostalog što nije posebno propisano ovim zakonom, shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija.
Član 31.
Novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o samodoprinosu prihod su budžeta jedinice lokalne samouprave i strogo su namenskog karaktera.
Prihodi od zakupa
Član 32.
Lokalni organ uprave nadležan za finansije vodi evidenciju o prihodima ostvarenim od zakupa po korisnicima.
Prihodi iz stava 1. ovog člana koriste se za kupovinu, izgradnju, tekuće popravke i održavanje zgrada i objekata i nabavku i održavanje opreme.
Prihodi od donacija
Član 33.
Jedinica lokalne samouprave može da primi donaciju od fizičkog ili pravnog lica na osnovu ugovora.
Jedinica lokalne samouprave ostvaruje prihode od stranih donacija, na osnovu zaključenog ugovora o donaciji ili drugog sličnog ugovora.
Osnovni elementi ugovora evidentiraju se u ministarstvu nadležnom za ekonomske odnose sa inostranstvom.
Ministar nadležan za ekonomske odnose sa inostranstvom će sporazumno sa ministrom nadležnim za oblast lokalne samouprave bliže urediti način evidentiranja stranih donacija jedinicama lokalne samouprave.
Jedinica lokalne samouprave će najkasnije u roku od 15 dana od dana zaključenja ugovora o donaciji ili drugog ugovora dostaviti primerak ugovora ministarstvu nadležnom za ekonomske odnose sa inostranstvom.
2. Prihodi od ostalih nivoa vlasti
Vrste prihoda od ostalih nivoa vlasti
Član 34.
Jedinici lokalne samouprave sa nivoa Republike pripadaju:
1) ustupljeni prihodi;
2) transferi.
Autonomna pokrajina može jedinici lokalne samouprave da dodeli namenski transfer.
Prihodi jedinice lokalne samouprave između korisnika na istom nivou su:
1) plaćanja za usluge;
2) drugi prihodi utvrđeni zakonom.
Prihodi od ustupljenih poreza
Član 35.
Jedinici lokalne samouprave pripadaju sledeći porezi ostvareni na njenoj teritoriji:
1) porez na dohodak građana, i to na prihode od:
(1) poljoprivrede i šumarstva,
(2) samostalne delatnosti,
(3) nepokretnosti,
(4) davanja u zakup pokretnih stvari,
(5) osiguranja lica,
(6) 40% od poreza na zarade koji se plaća prema prebivalištu zaposlenog;
(7) ostali prihodi u skladu sa zakonom;
2) porez na nasleđe i poklon;
3) porez na prenos apsolutnih prava.
Član 36.
Republika ustupa jedinici lokalne samouprave prihode od naknada ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, i to:
1) godišnja naknada za motorna vozila, traktore i priključna vozila;
2) naknada za zagađivanje životne sredine;
3) naknada za korišćenje mineralnih sirovina;
4) naknada za izvađeni materijal iz vodotoka;
5) naknade za korišćenje šuma;
6) naknade za korišćenje voda;
7) naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljišta;
8) naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora;
9) turistička naknada;
10) druge naknade u skladu sa zakonom.
Ukupni nenamenski transfer
Član 37.
Godišnji iznos ukupnog nenamenskog transfera, koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave, iznosi 1,7% ostvarenog bruto domaćeg proizvoda prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike.
Za utvrđivanje visine pojedinih vrsta nenamenskih transfera, propisanih ovim zakonom, procena visine prihoda, ukupno i po strukturi, po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, vrši se na bazi ostvarenja ovih prihoda u poslednjoj godini za koju postoje raspoloživi podaci, kao i na osnovu parametara iz memoranduma o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici (u daljem tekstu: memorandum).
Transfer za ujednačavanje
Član 38.
U okviru ukupnog nenamenskog transfera iz člana 37. ovog zakona, prioritetno se utvrđuje potreban iznos transfera za ujednačavanje.
Pravo na transfer za ujednačavanje ima jedinica lokalne samouprave čiji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se donosi budžet, manji od 90% procenjenog prosečnog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza u svim opštinama u Republici, bez gradova.
Iznos transfera za ujednačavanje za svaku jedinicu lokalne samouprave iz stava 2. ovog člana utvrđuje se putem sledeće metodologije:
1) broj stanovnika jedinice lokalne samouprave množi se sa 90% od prosečnog iznosa ustupljenih poreza za sve opštine u Republici, bez gradova;
2) iznos iz tačke 1) ovog stava umanjuje se za iznos procenjenih ustupljenih poreza jedinici lokalne samouprave;
3) jedinici lokalne samouprave nadomešta se 90% razlike utvrđene u tački 2) ovog stava.
Kompenzacioni transfer
Član 39.
Kompenzacioni transfer je deo ukupnog nenamenskog transfera, kojim se nadomešta deo izgubljenih prihoda nastao po osnovu promene republičkih poreskih propisa, koji nije nadomešten drugim prihodima.
U slučaju gubitka prihoda od ustupljenog republičkog poreza koji se deli između budžeta Republike i budžeta jedinice lokalne samouprave, jedinici lokalne samouprave Republika nadomešta deo izgubljenih prihoda koji obezbeđuje najmanje srazmeran odnos gubitka prihoda u budžetu Republike i u ukupnim budžetima svih jedinica lokalne samouprave u Republici.
Utvrđeni iznos kompenzacionog transfera iz prethodne godine uvećava se sa planiranim indeksom rasta cena za narednu godinu iz memoranduma.
Tranzicioni transfer
Član 40.
Ukoliko se izmenom metodologije utvrđivanja transfera, iznos procenjenih ukupnih prihoda jedinice lokalne samouprave umanji iznad propisanog limita, toj jedinici lokalne samouprave dodeljuje se tranzicioni transfer, tako što joj se nadomešta deo izgubljenih prihoda. Nadomeštanje izgubljenih prihoda može se vršiti najduže u periodu od tri godine, i to prema sledećoj dinamici:
u prvoj godini opštinama se nadomešta celokupan iznos izgubljenih prihoda, a gradovima se nadomešta deo iznosa izgubljenih prihoda koji je preko 5% od ukupnih prihoda;
u drugoj godini 50% od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini;
u trećoj godini 25% od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini.
Iznos tranzicionog transfera u drugoj i trećoj godini usklađuje se sa indeksom rasta cena utvrđenim memorandumom.
Za iznos potrebnih sredstava za tranzicioni transfer umanjuje se iznos opšteg transfera.
Opšti transfer
Član 41.
Pravo na opšti transfer imaju sve jedinice lokalne samouprave.
Ukupan iznos sredstava za opšti transfer dobija se kada se od ukupnog iznosa nenamenskog transfera odbije potreban iznos transfera za ujednačavanje, kompenzacionog i tranzicionog transfera.
Član 42.
Utvrđivanje visine opšteg transfera po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na bazi jedinstvenih kriterijuma, i to:
65,0% od ukupnog iznosa sredstava opredeljenih za opšti transfer deli se prema broju stanovnika, pri čemu se visina transfera po jednom stanovniku izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju stanovnika, podeli sa ukupnim brojem stanovnika, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike iz poslednjeg popisa stanovništva;
19,3% deli se prema površini teritorije, pri čemu se visina transfera po jednom kvadratnom kilometru površine izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema površini, podeli sa ukupnom površinom jedinica lokalne samouprave, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike;
4,56% deli se prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom odeljenju izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem odeljenja prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;
1,14% deli se prema broju objekata u osnovnom obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u osnovnom obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;
2,0% deli se prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom odeljenju izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem odeljenja, prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;
0,5% deli se prema broju objekata u srednjem obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u srednjem obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;
6,0% deli se prema broju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom i to posebno za decu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, pri čemu se ukupan iznos transfera namenjen finansiranju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom deli na dva dela: deo za finansiranje boravka dece u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, u srazmeri sa cenom koštanja u ova dva vida boravka, a visina transfera po jednom detetu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, utvrđuje tako što se pripadajući deo transfera podeli sa ukupnim brojem dece u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, prema podacima jedinica lokalne samouprave;
1,5% deli se prema broju objekata u dečijoj zaštiti, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u dečijoj zaštiti, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema podatku nadležnog ministarstva.
Član 43.
Iznos transfera utvrđen na osnovu čl. 38. do 42. ovog zakona umanjuje se kod onih jedinica lokalne samouprave čiji je prosečan procenjeni iznos ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se donosi budžet, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, veći za preko 50% (indeks 150).
Visina umanjenja transfera iznosi 40% od iznosa iznad limita utvrđenog u stavu 1. ovog člana.
Za iznos umanjenja transfera iz stava 2. ovog člana uvećava se iznos opšteg transfera kod onih jedinica lokalne samouprave kod kojih je prosečan iznos ustupljenih poreza, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, ispod limita utvrđenog u stavu 1. ovog člana. Raspodela po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na osnovu kriterijuma iz člana 42. ovog zakona.
Funkcionalni transfer
Član 44.
Ukupan iznos funkcionalnog transfera izračunava se na osnovu podataka o ukupnim troškovima obavljanja određene funkcije u poslednjoj godini pre njenog prenošenja na nivo lokalne samouprave.
Namenski transfer u užem smislu
Član 45.
Republika može jedinicama lokalne samouprave obezbediti namenski transfer za obavljanje određenih poslova u okviru njihovog izvornog ili poverenog delokruga.
Nadležno ministarstvo, odnosno posebna organizacija utvrđuje visinu namenskog transfera i kriterijume za njegovu raspodelu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave i dinamiku prenosa sredstava.
Član 46.
U postupku izrade memoranduma nadležna ministarstva su obavezna da, u rokovima utvrđenim budžetskim kalendarom, ministarstvu nadležnom za poslove finansija (u daljem tekstu: Ministarstvo) dostave kriterijume i merila za raspodeljivanje transfera iz čl. 44. i 45. ovog zakona, iznose po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, kao i statističke podatke na osnovu kojih su izračunati iznosi funkcionalnog transfera.
U slučaju nenamenskog trošenja transfera iz čl. 44. i 45. ovog zakona, ministar nadležan za poslove finansija može predložiti Vladi da se jedinici lokalne samouprave uskrati deo ukupnog nenamenskog transfera u iznosu nenamenski utrošenih sredstava.
Vlada će bliže urediti postupak uskraćivanja dela ukupnog nenamenskog transfera iz stava 2. ovog člana.
Predvidljivost transfera
Član 47.
Pregled nenamenskih transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave priprema Ministarstvo u saradnji sa Komisijom za finansiranje lokalne samouprave.
Pregled iz stava 1. ovog člana sastavni je deo revidiranog memoranduma.
Dinamika prenošenja transfera
Član 48.
Nenamenski transferi se prenose jedinici lokalne samouprave do 25. u mesecu za tekući mesec, u visini jedne dvanaestine godišnjeg iznosa transfera.
Prihodi sa istog nivoa vlasti
Član 49.
Jedinica lokalne samouprave ostvaruje prihod od drugih jedinica lokalne samouprave za isporuku dobara i usluga, na osnovu zaključenih ugovora.
III. OBEZBEĐENjE PRAVIČNOSTI, EFIKASNOSTI I OTVORENOSTI SISTEMA FINANSIRANjA LOKALNE SAMOUPRAVE
Komisija za finansiranje lokalne samouprave
Član 50.
U cilju obezbeđenja načela pravičnosti, efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za njegovo unapređenje, osniva se Komisija za finansiranje lokalne samouprave (u daljem tekstu: Komisija).
Član 51.
Komisija ima predsednika i deset članova koji se imenuju na period od pet godina.
Predsednika i pet članova imenuje Vlada, a pet članova Stalna konferencija gradova i opština od kojih najmanje tri člana moraju biti predstavnici jedinica lokalne samouprave.
Stručne i administrativno-tehničke poslove za potrebe Komisije obavlja Ministarstvo.
Član 52.
Predsednik Komisije saziva sednicu najmanje jednom u tri meseca.
Odluke Komisije se donose većinom glasova prisutnih članova, pod uslovom da sednici prisustvuje najmanje šest članova Komisije.
Član 53.
Komisija:
1) analizira kriterijume i merila za dodelu nenamenskih i funkcionalnih transfera i utvrđivanje njihove visine po jedinicama lokalne samouprave u skladu sa odredbama čl. 37 – 44. ovog zakona;
2) analizira programe za dodeljivanje namenskih transfera u užem smislu, uključujući postupke dodeljivanja i kriterijume za izbor;
3) prati vertikalnu i horizontalnu ujednačenost sistema, stepen zaduženosti jedinica lokalne samouprave i rezultate izmena sistema finansiranja lokalne samouprave i priprema godišnje izveštaje o tome, najkasnije do 30. maja za prethodnu budžetsku godinu;
4) priprema predloge za izmenu i poboljšavanje sistema finansiranja lokalne samouprave.
Obaveza dostavljanja podataka
Član 54.
Ministarstvo dostavlja Komisiji i Stalnoj konferenciji gradova i opština podatke o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave za prethodnu godinu, najkasnije do 30. aprila tekuće godine.
IV. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Član 55.
Za obračun ukupnog nenamenskog transfera za 2007. godinu, kao poslednji objavljeni podatak koristiće se podatak o ostvarenom bruto domaćem proizvodu u 2005. godini.
Član 56.
Jedinica lokalne samouprave će u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona dostaviti ministarstvu nadležnom za ekonomske odnose sa inostanstvom primerak ugovora o donaciji ili drugog sličnog ugovora čija je realizacija u toku.
Član 57.
Komisija za finansiranje lokalne samouprave formiraće se u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Član 58.
Prava i obaveze građana koje su, do dana primene ovog zakona, utvrđene odlukama o uvođenju samodoprinosa, u skladu sa članom 93. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 9/02, 33/04 i 135/04), izvršavaće se u skladu sa tim odlukama.
Član 59.
Danom početka primene ovog zakona prestaju da važe član 5. i odeljak V. FINANSIRANjE POSLOVA JEDINICE LOKALNE SAMOUPRAVE sa čl. 77 – 104. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 9/02, 33/04 i 135/04).
Član 60.
Jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog zakona počev od 1. januara 2007. godine.
Član 61.
Jedinica lokalne samouprave preuzeće zaposlene od Ministarstva finansija – Poreske uprave koji obavljaju poslove iz člana 60. ovog zakona, počev od 1. decembra 2006. godine.
Prostorije, opremu i sredstva za rad, jedinica lokalne samouprave preuzeće od Ministarstva finansija – Poreske uprave, srazmerno broju preuzetih zaposlenih lica.
Vlada će bliže urediti preuzimanje zaposlenih lica iz stava 1. ovog člana.
Član 62.
Jedinica lokalne samouprave može da zaključi ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći sa Ministarstvom finansija – Poreskom upravom za poslove iz člana 60. ovog zakona za čije obavljanje nije osposobljena, uz naknadu koju utvrđuje Poreska uprava.
Ugovorenu pomoć iz stava 1. ovog člana Poreska uprava će pružati najkasnije do 31. decembra 2008. godine.
Član 63.
Dve ili više jedinica lokalne samouprave mogu sporazumno preneti ovlašćenje za obavljanje poslova iz člana 60. ovog zakona na jednu od jedinica lokalne samouprave.
Član 64.
Podzakonski akt iz člana 33. stav 4. ovog zakona doneće se u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Član 65.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a primenjivaće se od 1. januara 2007. godine.
O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 113. stav 2. Ustava Republike Srbije, u kome je predviđeno da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom i članu 114. stav 1. Ustava Republike Srbije, kojim je predviđeno da za obavljanje Ustavom i zakonom utvrđenih poslova, opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Razlog za donošenje posebnog Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojim se iz važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi izdvajaju odredbe koje regulišu finansiranje jedinica lokalne samouprave, je prevazilaženje slabosti postojećeg sistema finansiranja lokalne samouprave, koje se ogledaju u nedovoljnoj predvidivosti sistema i horizontalnoj neuravnoteženosti prihoda između opština i gradova. Nedovoljna predvidivost sistema ogleda se u tome, što se oko 45% svih prihoda lokalne samouprave reguliše godišnjim zakonom (visina transfera i učešće opština i gradova u porezu na zarade), tako da lokalna samouprava, sve do momenta usvajanja zakona o budžetu Republike Srbije i godišnjeg zakona za opštine i gradove, u decembru tekuće godine, nema podatak o oko 45% svojih ukupnih prihoda.
Da bi se obezbedila predvidivost i transparentnost sistema, ovim zakonom se utvrđuje stopa učešća opština i gradova u porezu na zarade i reguliše da se visina transfera za svaku jedinicu lokalne samouprave za narednu godinu utvrđuje u memorandumu o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici, a ne u godišnjem zakonu, kako je bilo do sada.
Na ovaj način, jedinicama lokalne samouprave obezbeđuju se uslovi da postupak pripreme i donošenja budžeta sprovode u skladu sa budžetskim kalendarom (član 14. Zakona o budžetskom sistemu – „Službeni glasnik RS“, br. 9/02, 87/02 i 66/05), kao i planiranje budžeta u srednjoročnom i dugoročnom periodu. Takođe, poboljšava se sistem horizontalnog ujednačavanja između jedinica lokalne samouprave smanjenjem postojećih razlika u visini sredstava i poboljšanjem položaja fiskalno siromašnijih jedinica lokalne samouprave, čime se bitno doprinosi njihovom osposobljavanju, da se kroz investiranje u komunalnu infrastrukturu, stvore uslovi za njihov ubrzani razvoj. Ovim zakonom povećava se i stepen transparentnosti, tako što se detaljno uređuje metodologija utvrđivanja visine transfera po pojedinim jedinicama lokalne samouprave i institucionalizuje se saradnja jedinica lokalne samouprave i Stalne konferencije gradova i opština sa Ministarstvom finansija i drugim nadležnim ministarstvima, kroz osnivanje Komisije za finansiranje lokalne samouprave.
Definisanjem osnovnih elemenata sistema transfera i uvođenjem efikasnijeg mehanizma za fiskalno ujednačavanje, ovim zakonom se usklađuje sistem finansiranja lokalne samouprave u Republici sa evropskim normama i Poveljom o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA
OSNOVNE ODREDBE (čl. 1. i 2)
U osnovnim odredbama sadržan je predmet Zakona i osnovni pojmovni izrazi upotrebljeni u Zakonu.
PRIMANjA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE (čl. 3 – 49)
Odredbe čl. 3–49, kojim se uređuje finansiranje izvornih i poverenih poslova jedinica lokalne samouprave, odnosno ukupna primanja budžeta jedinica lokalne samouprave, najvećim delom su preuzete iz važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi. Naime, prema članu 3. Republika, pri prenošenju ili poveravanju novih poslova jedinici lokalne samouprave, obezbeđuje i odgovarajuća sredstva, odnosno izvore prihoda, potrebne za obavljanje tih poslova.
Prema članu 4. svi prihodi jedinice lokalne samouprave su opšti prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i mogu se koristiti za bilo koju namenu, u skladu sa zakonom i odlukom o budžetu jedinice lokalne samouprave, sem onih prihoda čiji je namenski karakter utvrđen zakonom.
Sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom (član 5).
Novina je da počev od 1. januara 2007. godine, porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, postaje izvorni prihod jedinice lokalne samouprave. Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope, koja ne može da bude veća od stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu (član 8).
Novina je, takođe, da se ovim zakonom uređuju lokalne administrativne takse. Naime, do sada nijednim propisom nisu bili regulisani osnovni elementi neophodni za uvođenje lokalnih administrativnih taksi, što za posledicu ima da lokalna samouprava svojim aktima uvodi lokalne administrativne takse i za spise i radnje za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse, već propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi, čime se dodatno opterećuje stanovništvo. Ovim zakonom se na jedinstven način reguliše ovaj izvorni prihod lokalne samouprave. Članom 9. je regulisano da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti. Takođe, regulisano je i da visina takse ne može biti veća od iznosa republičke administrativne takse propisane za odgovarajući, odnosno sličan spis ili radnju (član 10).
Lokalne komunalne takse uređene su u čl. 11-18. Odredbe su preuzete iz važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi. Novina je da će Vlada utvrditi najviši iznos za firmarinu i komunalnu taksu za držanje motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina, a na predlog Ministarstva finansija, koje će prethodno o tome pribaviti mišljenje Komisije za finansiranje lokalne samouprave. Maksimiziranje visine ovih taksi se predlaže zbog postojanja neopravdano velikih raspona u njihovoj visini po jedinicama lokalne samouprave, čime se obveznici dovode u neravnopravan položaj.
Samodoprinos, kao namenski prihod, koji se uvodi odlukom građana, uređuje se u čl. 20 – 31. Novina je da su novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o mesnom samodoprinosu prihod budžeta jedinice lokalne samouprave, čime se prevazilaze problemi naplate mesnog samodoprinosa, nastali počev od 2002. godine, kada je izmenom Zakona o lokalnoj samoupravi, mesni samodoprinos izgubio karakter javnog prihoda. Od tada, mesni samodoprinos se uplaćuje na račun mesne zajednice, tako da Poreska uprava nema osnov da rešenjem utvrđuje naplatu mesnog samodoprinosa na prihode od poljoprivrede i šumarstva i na prihode od samostalnih delatnosti. S obzirom da opštine nisu bile u mogućnosti da same izvrše razrez i naplatu mesnog samodoprinosa, sredstva nisu naplaćivana od zemljoradnika i zanatlija, čime su zaposleni, koji plaćaju mesni samodoprinos, bili dovedeni u neravnopravan položaj. Posledica toga je da se po osnovu mesnog samodoprinosa ostvaruju mnogo manja sredstva od planiranih, tako da je rešavanje komunalnih i drugih problema koji su od vitalnog značaja za mesne zajednice, pa samim tim i za opštine, a finansiraju se iz mesnog samodoprinosa, bilo otežano. S obzirom da od 2002. godine nije postojala obaveza plaćanja samodoprinosa na penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, ovim zakonom je predviđeno da penzioneri mogu dobrovoljno uplaćivati samodoprinos na osnovu pisane izjave.
Članom 32. reguliše se namena prihoda ostvarenih od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta.
Članom 33. regulišu se prihodi od donacija. Jedinica lokalne samouprave može da primi donaciju od fizičkog ili pravnog lica, kao i strane donacije, na osnovu ugovora o donaciji. Osnovni elementi ugovora evidentiraće se u ministarstvu nadležnom za ekonomske odnose sa inostranstvom. Ministar nadležan za ekonomske odnose sa inostranstvom će sporazumno sa ministrom nadležnim za oblast lokalne samouprave, u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona, bliže urediti način evidentiranja stranih donacija jedinicama lokalne samouprave, a jedinica lokalne samouprave će najkasnije u roku od 15 dana od dana zaključenja ugovora o donaciji ili drugog ugovora dostaviti primerak ministarstvu nadležnom za ekonomske odnose sa inostranstvom.
U čl. 34 – 49. regulišu se prihodi jedinica lokalne samouprave od ostalih nivoa vlasti. Naime, pored izvornih prihoda, budžetu jedinice lokalne samouprave pripadaju porezi i naknade koje im ustupa Republika i transferi iz budžeta Republike, kao i namenski transfer sa nivoa autonomne pokrajine.
Zakonom se utvrđuje jedinstvena stopa učešća jedinica lokalne samouprave u porezu na zarade, u visini od 40% poreza koji se plaća prema prebivalištu zaposlenog (član 35). U dosadašnjem periodu, stopa učešća u porezu na zarade je utvrđivana godišnjim zakonom, tako da jedinice lokalne samouprave, sve do momenta usvajanja zakona o budžetu Republike Srbije i godišnjeg zakona za opštine i gradove u decembru tekuće godine, nisu imale podatak o stopi učešća u porezu na zarade, što im je otežavalo planiranje i donošenje budžeta. Utvrđivanjem stope učešća u porezu na zarade ovim zakonom, postiže se veća predvidivost sistema finansiranja lokalne samouprave.
U članu 36. navedene su naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa, koje se ustupaju jedinicama lokalne samouprave. Procenat njihovog učešća utvrđuje se posebnim zakonima kojim se uređuje svaka oblast pojedinačno (vode, šume, putevi, poljoprivredno zemljište). Novina je da se jedinici lokalne samouprave ustupa prihod od turističke naknade, koja je uvedena Zakonom o turizmu. Tim zakonom je utvrđen i procenat ustupanja prihoda od turističke naknade jedinici lokalne samouprave. Takođe, novina je brisanje naknade za investicije iz oblasti zaštite životne sredine, s obzirom da je Zakonom o zaštiti životne sredine ukinuta naknada koja se plaćala u visini od 1% predračunske vrednosti objekta ili radova za koje je propisana obaveza izrade analize uticaja objekata i radova na životnu sredinu.
Članom 37. propisuje se način utvrđivanja ukupnog godišnjeg iznosa nenamenskog transfera. Udeo nenamenskog transfera fiksiran je u odnosu na bruto domaći proizvod, čime se obezbeđuje predvidljivost visine transfernih sredstava. Predlaže se učešće od 1,7% bruto domaćeg proizvoda, pod uslovom da stopa poreza na zarade iznosi 12% i neoporezivi cenzus u visini od 5.000 dinara, kako je predloženo izmenom Zakona o porezu na dohodak građana. Ukoliko se stopa poreza na zarade zadrži u visini od 14%, Vlada će podneti Amandman, kojim će se učešće od 1,7% smanjiti na 1,175% ostvarenog bruto domaćeg proizvoda prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike.
Za utvrđivanje visine pojedinih vrsta nenamenskih transfera, predloženih ovim zakonom, procena visine prihoda, ukupno i po strukturi, po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, vrši se na bazi ostvarenja ovih prihoda u poslednjoj godini za koju postoje raspoloživi podaci i parametara iz memoranduma o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici.
U okviru ukupnog nenamenskog transfera, prvo se opredeljuje transfer za ujednačavanje, zatim kompenzacioni, tranzicioni i opšti transfer.
Transferom za ujednačavanje (član 38) vrši se ujednačavanje visine prihoda od ustupljenih poreza do nivoa od 90% proseka opština. Ovaj transfer dobijaju samo one opštine kod kojih je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se donosi budžet, manji od 90% procenjenog prosečnog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza u svim opštinama u Republici, bez gradova. Na ovaj način, smanjiće se razlika koja postoji između najbogatijih i najsiromašnijih jedinica lokalne samouprave sa deset prema jedan, na šest prema jedan, odnosno poboljšaće se finansijski položaj najsiromašnijih opština.
U okviru ukupnog obima nenamenskog transfera sadržan je i deo transfera kojim se nadomeštaju gubici prihoda jedinica lokalne samouprave, koji nastaju kao posledica promena u poreskom sistemu – kompenzacioni transfer (član 39).
U periodu od tri godine, tranzicioni transfer treba da obezbedi bezbolniji prelaz na novi sistem finansiranja lokalne samouprave, i to kod onih jedinica lokalne samouprave koje po novom sistemu dobijaju manji iznos ukupnih prihoda. U prvoj godini se opštinama nadomešta celokupan iznos izgubljenih prihoda, a gradovima iznos gubitka koji je preko 5% od ukupnih prihoda. U drugoj, odnosno trećoj godini funkcionisanja sistema, tranzicioni transfer se smanjuje svake godine za polovinu u odnosu na prethodnu godinu (član 40).
Ukupan iznos opšteg transfera dobija se kada se od ukupnog iznosa nenamenskog transfera oduzme potreban iznos transfera za ujednačavanje, kompenzacionog i tranzicionog transfera. Opšti transfer se dodeljuje svim opštinama i gradovima i to u istom iznosu po stanovniku, po kvadratnom kilometru površine teritorije opštine, po odeljenju u osnovnom i srednjem obrazovanju, po detetu koje je obuhvaćeno neposrednom dečijom zaštitom i po jednom objektu u osnovnom i srednjem obrazovanju i dečijoj zaštiti. Novina u odnosu na dosadašnji način utvrđivanja kriterijuma je što se ovim zakonom utvrđuje učešće svakog od ovih kriterijuma u iznosu opšteg transfera. Ukupan iznos opšteg transfera u visini od 65,0% deli se prema broju stanovnika; 19,3% prema površini teritorije jedinice lokalne samouprave; 4,56% prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju; 1,14% prema broju objekata u osnovnom obrazovanju; 2,0% prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju; 0,5% prema broju objekata u srednjem obrazovanju; 6,0% prema broju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom i 1,5% prema broju objekata u dečijoj zaštiti (čl. 41. i 42).
U daljem postupku obračuna transfera vrši se umanjenje transfera onim jedinicama lokalne samouprave čiji je prosečan procenjeni iznos ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se donosi budžet, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, veći za preko 50% (indeks 150). Visina umanjenja transfera iznosi 40% od iznosa iznad limita (član 43). Za iznos umanjenja transfera uvećava se iznos opšteg transfera kod onih jedinica lokalne samouprave, kod kojih je prosečan iznos ustupljenih poreza, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, ispod limita (indeks 150). Raspodela po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na osnovu kriterijuma za dodelu opšteg transfera. Na ovaj način, preraspodelom transfera od gradova prema opštinama, smanjuje se horizontalna neujednačenost postojećeg sistema.
Zakonom se uvodi i uređuje namenski transfer, koji može biti funkcionalni i namenski transfer u užem smislu.
Od posebnog značaja je kategorija funkcionalnog transfera, koji se predlaže u članu 44. ovog zakona. Funkcionalni transfer omogućava da se na lokalnu samoupravu prenesu sredstva za nove poslove i pri tome se obezbeđuje da jedinica lokalne samouprave za taj posao dobije onoliko sredstava koliko je Republici bilo potrebno da finansira taj posao. Cilj ovog transfera je da se ubuduće omogući prenos funkcija na lokalnu samoupravu i da se za to obezbede potrebna sredstva.
Članom 45. reguliše se namenski transfer u užem smislu, kojim se jedinicama lokalne samouprave obezbeđuju sredstva za tačno utvrđenu vrstu izdataka.
Nadležno ministarstvo, čiji poslovi se poveravaju lokalnoj samoupravi, u obavezi je da predloži kriterijume i merila za raspodelu funkcionalnog i namenskog transfera u užem smislu jedinicama lokalne samouprave. U slučaju nenamenskog trošenja sredstava, ministar nadležan za poslove finansija može predložiti Vladi da se jedinici lokalne samouprave uskrate transferna sredstva do iznosa nenamenski potrošenih sredstava. Vlada će bliže urediti postupak uskraćivanja dela ukupnog nenamenskog transfera (član 46).
Pregled nenamenskih transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave, priprema Ministarstvo finansija u saradnji sa Komisijom za finansiranje lokalne samouprave. Pregled će biti sastavni deo revidiranog memoranduma (član 47).
Nenamenski transferi prenose se jedinici lokalne samouprave do 25. u mesecu za tekući mesec, u visini jedne dvanaestine godišnjeg iznosa transfera (član 48).
OBEZBEĐENjE PRAVIČNOSTI, EFIKASNOSTI I OTVORENOSTI SISTEMA FINANSIRANjA LOKALNE SAMOUPRAVE
Zakonom se predviđa osnivanje Komisije za sistem finansiranja lokalne samouprave, sa ciljem obezbeđivanja transparentnosti sistema finansiranja lokalne samouprave i njegovog prilagođavanja i postepenog unapređenja tokom procesa dalje decentralizacije. Komisija ima zadatak da prati i analizira kriterijume za dodelu transfera i funkcionisanje sistema ujednačavanja, da analizira programe i kriterijume za raspodelu funkcionalnih i namenskih transfera u užem smislu, da u skladu sa odredbama ovog zakona, radi na utvrđivanju visine nenamenskih transfera po jedinicama lokalne samouprave, kao i da razmatra druga pitanja koja imaju direktan uticaj na finansiranje lokalne samouprave (čl. 50 – 54).
Osnivanje Komisije je u skladu sa najboljom praksom, prema kojoj finansiranje lokalne samouprave treba da bude predmet kontinuiranog i institucionalizovanog dijaloga između centralne i lokalnih vlasti.
PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
U prelaznim i završnim odredbama Zakona regulisano je da počev od 1. januara 2007. godine jedinice lokalne samouprave u celini utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu svoje izvorne prihode. Počevši od 1. decembra 2006. godine jedinice lokalne samouprave preuzeće zaposlene od Ministarstva finansija – Poreske uprave, koji obavljaju poslove utvrđivanja, naplate i kontrole izvornih prihoda lokalne samouprave, a prostorije, opremu i sredstva za rad, preuzeće srazmerno broju preuzetih zaposlenih lica.
Jedinica lokalne samouprave može da zaključi ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći sa Ministarstvom finansija – Poreskom upravom za poslove za čije obavljanje nije osposobljena, uz naknadu koju utvrđuje Poreska uprava. Ugovorenu pomoć Poreska uprava će pružati najkasnije do 31. decembra 2008. godine.
Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a primenjivaće se od 1. januara 2007. godine.
IV. ANALIZA EFEKATA ZAKONA
1. U Republici postoji problem nejednakog regionalnog razvoja. Naime, jedinice lokalne samouprave imaju veoma različit fiskalni kapacitet, tako da veliki broj manjih opština nema dovoljno sredstava da obezbedi razvoj i usluge odgovarajućeg kvaliteta. Važeći Zakon o lokalnoj samoupravi, u delu koji se odnosi na finansiranje, ne obezbeđuje u dovoljnoj meri transparentnost i predvidljivost utvrđivanja transfernih sredstava, koja se prenose iz budžeta Republike jedinicama lokalne samouprave.
Radi prevazilaženja navedenih problema, predlaže se donošenje ovog zakona, kojim će se, kroz raspodelu transfernih sredstava, utvrđenih prema metodologiji iz ovog zakona, u značajnoj meri poboljšati položaj velikog broja jedinica lokalne samouprave u Republici. Ovaj osnovni cilj realizovao bi se kroz jačanje transparentnosti i predvidljivosti sistema finansiranja lokalne samouprave, efikasniji sistem ujednačavanja, kroz institucionalizovanje saradnje centralne i lokalne vlasti formiranjem Komisije za finansiranje lokalne samouprave, kao i jačanjem autonomije lokalne samouprave, povećanjem udela izvornih prihoda u ukupnim prihodima lokalne samouprave.
Rešenja iz ovog zakona imaće najveći uticaj na preraspodelu transfernih sredstava između jedinica lokalne samopurave, tako što se umanjuje iznos fiskalno najjačim, a povećava fiskalno najslabijim jedinicama lokalne samouprave i to srazmerno njihovom zaostajanju.
Ukupna visina transfera, fiksirana je za rast bruto domaćeg proizvoda, čime se garantuje sigurnost i predvidljivost sistema, kao i to da se po ovom osnovu neće povećavati troškovi poreskih obveznika u privredi, niti građanima. Na taj način, kroz preraspodelu sredstava, a bez dodatnih troškova iz budžeta Republike, ostvariće se pozitivni efekti u smislu bržeg razvoja najsiromašnijih opština.
U postupku donošenja zakona ostvarena je intenzivna saradnja sa Stalnom konferencijom gradova i opština, kao asocijacijom svih lokalnih samouprava u Republici i održana je javna rasprava sa predstavnicima lokalnih samouprava, ministarstava i svim zainteresovanim institucijama i organizacijama.
U realizaciji ovog zakona bitnu ulogu imaće Komisija za finansiranje lokalne samouprave, kao vid institucionalne saradnje republičke i lokalnih vlasti, čija će uloga biti analiziranje kriterijuma i merila za dodelu transfera, kao i da radi na utvrđivanju visine nenamenskih transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave, primenom metodologije utvrđene zakonom.
2. U cilju sagledavanja efekata izmena sistema finansiranja lokalne samouprave, koja je predložena ovim zakonom, izvršena je simulacija efekata na visinu transfera i ukupnih prihoda jedinica lokalne samouprave na primeru 2006. godine, koja je prikazana u tabelama, a koje se dostavljaju u prilogu Nacrta zakona.
Predloženom izmenom Zakona o porezu na dohodak građana, kojom se stopa poreza na zarade smanjuje sa 14% na 12% i uvodi neoporezivi cenzus od 5.000 dinara, procenjuje se da će se ukupni javni prihodi u Republici u 2007. godini smanjiti za preko 30 milijardi dinara. Zbog toga je ovim zakonom predloženo povećanje učešća nenamenskih transfera u BDP na 1,7%, kako bi se obezbedila odgovarajuća nadoknada gubitka prihoda jedinicama lokalne samouprave po osnovu poreza na zarade.
V. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA
ZA SPROVOĐENjE OVOG ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona sredstva će se obezbediti u budžetu Republike Srbije za 2007. godinu.
VI. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
PO HITNOM POSTUPKU
Predlaže se da se ovaj zakon razmatra i donese po hitnom postupku u skladu sa članom 161. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije, kako bi se u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, osnovala Komisija za finansiranje lokalne samouprave, koja će u saradnji sa Ministarstvom finansija, a na osnovu striktne primene metodologije iz ovog zakona, raditi na utvrđivanju visine nenamenskih transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave za 2007. godinu. Pregled nenamenskih transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave za 2007. godinu biće sastavni deo revidiranog memoranduma, koji Vlada usvaja do 1. oktobra i na osnovu kojeg jedinice lokalne samouprave pripremaju svoje odluke o budžetu za 2007. godinu.